双鸭山市人民政府关于印发《双鸭山市寒葱沟水库饮用水源保护管理办法》的通知
黑龙江省双鸭山市人民政府
双政发〔2008〕19号
双鸭山市人民政府关于印发《双鸭山市寒葱沟水库饮用水源保护管理办法》的通知
各县、区人民政府，市政府直属和在双中、省直各单位：
现将《双鸭山市寒葱沟水库饮用水源保护管理办法》印发给你们，请认真遵照执行。
二○○八年七月十八日
双鸭山市寒葱沟水库
饮用水源保护管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强寒葱沟水库（以下简称水库）饮用水源保护的监督管理，防治水污染，保证水库枢纽和供水、防洪、灌溉安全，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》及《中华人民共和国水污染防治法实施细则》等法律法规规定，结合实际，制定本办法（以下简称办法）。
第二条 本办法适用于水库保护区和水库枢纽部分。
第三条 市水行政主管部门是水库主管部门，负责本办法的组织实施和日常管理工作。
第四条 市人民政府有关部门应当按照各自职责，协同水行政主管部门做好水库的管理工作。
第五条 各区、乡人民政府及各企事业单位（含中、省直企事业单位）和个人有责任保护水库的水源工程，保护水库的环境不受污染，有权对污染行为和破坏水工程行为进行检举和控告。
第二章 水源保护区的管理
第六条 水库水源保护区分为三级。对一级保护区内的环境规划、环境管理和评价，执行国家环境保护标准《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）II类标准，并须符合国家规定《GB5749-85生活饮用水卫生标准》的要求。二级保护区执行国家规定的《GB3838-2002地表水环境质量》III类标准。准保护区内的废水排放必须符合《污水综合排放标准》（GB8978-1996）。各级保护区内都要严格控制污染物排放总量。
水源保护区的范围按规定划分。
一级水源保护区范围：从水库大坝下游100米起至水库入口上溯1000米处止的水域及两岸各向外延伸100米的陆域。
二级水源保护区范围：在一级保护区的基础上，再上溯10公里的水域及两岸各向外延伸5公里的陆域。
准水源保护区范围：在二级保护区的基础上，再上溯30公里的水域及两岸各向外延伸5公里的陆域。
第七条 在一级保护区内应当遵守下列规定：
（一）禁止新建、改建、扩建与供水工程和保护水源无关的永久或临时建设项目；
（二）禁止向水域排放工业废水和生活用水，原有的排污口必须有计划搬迁；
（三）禁止堆置、存放各种固体废弃物和其它废弃物；
（四）禁止在水体中清洗各种车辆容器和设置油库；
（五）禁止毒鱼、炸鱼、电鱼等非法捕鱼行为；
（六）禁止旅游、游泳和其它可能污染生活饮用水体的体育和娱乐活动；
（七）禁止毁林开荒、放火烧荒、乱砍滥伐、修筑坟墓、挖砂取土、破坏植被；
（八）严禁开采间伐水源涵养林，沿岸现有耕地限期退耕还林，逐步实现绿地计划；
（九）禁止使用剧毒和高残留农药，不得滥用化肥及易溶盐类，不得采用未经处理的污水灌溉农田；
（十）淹没浸润区（兴利水位以上一米范围）由有关部门负责种植耐涝多年生固土植物；
（十一）禁止毁损告示牌、界碑、界桩等标志。
第八条 在二级保护区内必须遵守下列规定：
（一）不得新建、扩建直接或间接向水体排放污染物的建设项目；
（二）禁止一切破坏水库环境生态平衡的活动，如破坏水源林、护岸林及其它植被活动等；
（三）禁止开采砂石、挖坑取土以及倾倒垃圾、粪便、油类和有毒物品；
（四）农田、蔬菜、果树种植要严格执行国家规定的《GB4285-89农药安全使用标准》，在有条件情况下，逐步退耕还林；
（五）向保护区直接排放废水的各企、事业单位要进行排污申报，按浓度控制和总量控制原则及排污许可证制度实行达标排放。
第九条 在准保护区内应当遵守下列规定：
（一）直接或间接向水域排放废水，应符合《松花江水系黑龙江省污水综合排放标准》；
（二）禁止在此区域内建设化工、造纸、焦化、制药、制革、电镀、印染、炼油、冶金及其它对水体严重污染的项目。
（三）禁止建设城市垃圾、粪便和易溶有毒有害废弃物的堆放站（点）；
（四）不得使用不符合《GB2084-85农田灌溉水质标准》的污水进行灌溉。
第十条 在水源保护区域内，任何单位和个人都有保护林木、植物和地质环境的责任。按计划开展植树造林、保护野生动物的活动，保持生态平衡。
第十一条 因突发性事故造成或可能造成饮用水源污染时，事故的责任者应立即采取措施消除污染，并立即报告水库管理机构及其主管部门、环境保护部门、卫生防疫部门及时处理，必要时由市政府批准采取强制性措施以减轻损失。
第三章 水库枢纽管理
第十二条 水库枢纽及其设施、水文设备受国家保护，任何单位和个人不得侵占、毁坏。
水库管理机构应当加强大坝的安全保卫工作。
第十三条 禁止在大坝管理和保护范围内进行爆破、打井、采石、采矿、挖砂、取土、修坟等危害大坝安全的活动。
第十四条 非水库管理人员不得操作大坝的泄洪闸门、输水闸门以及其它设施，水库管理人员操作时应当遵守有关的规章制度。
第十五条 禁止在水库的集水区域内乱伐林木、陡坡开荒等导致水库淤积的活动。禁止在库区内围垦和进行采石、取土等危及山体的活动。
第十六条 水库管理机构应当配备具有相应业务水平的大坝安全管理人员，按照有关技术标准，对大坝进行安全监测和检查。对监测资料应当及时整理分析，随时掌握大坝运行状况。发现异常现象和不安全因素时，水库管理机构应当立即报告上级主管部门，及时采取措施。
第十七条 水库管理机构应当建立健全安全管理规章制度，做好大坝的养护修理工作，保证大坝和闸门启闭设备完好。
第十八条 水库管理部门应当按照规程对大坝的安全进行监测检查。
第四章 供水防洪管理
第十九条 禁止在水库泄洪河道和行洪区内设置影响行洪的建筑物、障碍物或种植高杆植物和树木。
第二十条 市水行政主管部门负责组织编制供水调度方案、防洪方案、防洪应急预案，并报市政府批准。
水库管理机构按照批准的供水调度方案、防洪方案进行科学调度。
第二十一条 市水行政主管部门要做好水情预报和防汛抢险准备工作，加强信息化建设，保证水情传递、报警与相关部门间信息的及时传递，畅通无阻。
第二十二条 水库大坝出现溃坝、垮坝、管涌、断裂等险情时，市水行政主管部门应当立即报告市政府，紧急启动《双鸭山市寒葱沟水库防洪应急预案》（以下简称《预案》），并及时采取抢救措施。
第二十三条 发生超标准洪水或意外事故危及水库安全并与上级失去联系时，水库管理机构可按上级批准的《预案》，并结合实际情况采取非常措施，保证水库工程安全，并通过一切可能途径，向下游报警，通知群众转移。事后及时向上级主管部门报告。
第二十四条 实行计划用水，科学用水，节约用水。
合理进行调度，确保市区供水安全，适当满足灌溉补水需求。
第五章 法律责任
第二十五条 凡符合下列条件之一的，可给予表彰或奖励：
（一）水源保护工作中成绩显著者；
（二）水源保护科学研究、技术革新等方面有显著贡献者；
（三）水源保护区建设中有发明创造成绩显著者；
（四）积极采取措施，防止重大污染事故发生，保护水库有功者；
（五）发生污染事故能及时检举者。
第二十六条 对违反规定有下列行为之一的，由环保部门依法予以处理：
（一）拒报或谎报国务院环境保护部门规定的有关污染物排放申报登记事项的；
（二）建设项目的水污染防治设施没有建成或者没有达到国家标准的；
（三）拒绝环保部门现场检查，或者弄虚作假的；
（四）逾期未完成限期治理任务的；
（五）不按国家规定缴纳排污费或超标准排污的。
第二十七条 造成水污染危害的单位有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或个人赔偿损失。
赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环保部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。
第二十八条 违反规定，造成重大水污染事故，导致公私财产重大损失或造成人身伤害严重后果的，对有关责任人员依法追究刑事责任。
第二十九条 盗窃或者抢夺水库工程设施、器材，后果严重的，依照刑法规定追究刑事责任。
第三十条 违反规定，擅自在水库实施毒鱼、炸鱼、电鱼及偷捕、抢夺等非法行为的，依照《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国渔业法实施细则》的有关规定进行处罚，后果严重的，对有关责任者依法追究刑事责任。
第三十一条 违反规定，有下列行为之一的，由市水行政主管部门依法处罚；应当给予治安管理处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚，后果严重的，对有关责任者依法追究刑事责任。
（一）毁坏水库大坝或者其观测、通信、动力、照明、交通、消防等管理设施的；
（二）在水库管理和保护范围内进行爆破、打井、采石、采矿、取土、挖砂、修坟等危害大坝安全活动的；
（三）擅自操作水库泄洪闸门、输水闸门以及其它设施，破坏水库正常运行的；
（四）在库区内围垦的；
（五）在坝体修建码头、渠道或者堆放杂物、晾晒粮草的；
（六）擅自在水库管理和保护范围内修建鱼塘的。
第六章 附 则
第三十二条 本办法如与国家法律、法规的规定相抵触时，按国家法律、法规的规定执行。
第三十三条 本办法自公布之日后三十日起施行。
调解制度
艾阳 陈建忠
一、 法院调解制度的价值及其面临的挑战
法院调解，亦称诉讼调解，是指在民事诉讼中，双方当事人在审判人员的主持下，自愿就民事权益的争议，平等地进行协商，达成协议，解决纠纷所进行的活动。
在我国，调解这项制度有着源远流长的历史，我国古代官制中就有“调人”和“地官”的设置。自新中国成立以来，随着马锡五审判方式的开展，我们得以继续秉承这项优良传统，形成了我国司法制度中最有特色的调解制度。
曾几何时，全国法院审结的案件中有近70％的案件是以调解方式来结案的，但是今天我们在强调快审快结和当庭宣判率的同时却走向了另一个极端，就是忽视了调解工作的开展。调解结案率的逐年下降导致上诉、申诉和上访的案件增多，执行案件的数量和执行难度也逐渐加大。
二、《民事诉讼法》中关于法院调解规定的缺陷及司法实践中存在的问题
在民事诉讼法教科书及人们的普遍认识中，都认为法院调解是人民法院行使审判权的方式之一，法官在调解活动中始终处于主导地位；整个调解活动必须严格按照民事诉讼法规定的程序和原则进行；调解协议的形成也必须建立在查清案件事实、分清是非责任的基础上；调解协议必须经法院审查确认符合有关法律规定，双方当事人签收后才发生法律效力。对法院调解制度的性质和功能，在理论上认识不清及基于此种理论的法律规定不合理和过于笼统是实践中出现种种问题的根源。
（一）认为法院调解是人民法院行使审判权的方式之一，法官在调解活动中始终处于主导地位，导致以当事人自愿为前提的调解过程带有浓厚的职权主义色彩，成为近乎完全的职权行为。在法官既是调解者又是裁判者的情形下，当事人必然因受法官身份的压制难以真正表达自己的意愿，而主持调解的法官在调解不成作出裁判的时候也会自觉不自觉地在事实认定、证据使用方面受到调解过程的影响，夹杂进个人的感情好恶和道德价值判断。由此，当事人自愿原则便大打折扣，也在一定程度上为逃避监督和滋生腐败创造了条件。
（二）要求整个调解活动必须严格按照民事诉讼法规定的程序和原则进行，缺乏理论基础，脱离审判实践。民事诉讼的目的一是实现权利保障，二是解决民事纠纷，三是维护社会秩序，民事诉讼程序的设计与民事诉讼原则的确定都是围绕着民事诉讼的目的进行的。民事诉讼的原则并非都能贯穿整个民事诉讼程序，对诉讼的各个阶段均起指导作用。法院调解作为我国民事诉讼制度的一项重要内容，有许多突出的特点。比如，有些案件在答辩期间原被告双方当事人就争议的问题达成了调解协议，要求法院出具调解书。这时审判人员就没有必要以贯彻“独立审判原则”、“以事实为根据，以法律为准绳原则”、“当事人诉讼权利平等”原则为由，对调解协议的内容和调解协议形成的过程多加干预。又比如，有些案件在法庭调查阶段当事人就达成了调解协议，已没有必要进行法庭辩论，我们也不能因此说这些案件的审理没有严格按照民事诉讼法规定的法庭辩论程序和原则进行。
（三）追求调解协议的形成必须建立在查清案件事实、分清是非责任的基础上，与中国老百姓长期崇尚的化解纠纷、吃亏是福、以和为贵的处世哲学以及建立在这个基础上的调解方法论相悖，容易造成当事人之间的尖锐对立，不利于形成调解解决纠纷的和谐氛围，影响法院调解的成功率和司法活动的效率。
（四）强调调解协议必须经法院审查确认符合有关法律规定，双方当事人签收调解书后才发生法律效力，与私法自治、处分自由的基本要求相冲突，与当事人应受其对自己诉讼权利和实体权利的处分行为拘束的基本原理相矛盾。前者限制了当事人协议解决纠纷的空间，增添了当事人的顾虑；后者为调解协议的生效设置了人为的障碍，也给当事人翻悔、违约留下了依据和时间。
三、对完善我国法院调解制度的思考
本文试结合其他国家和地区的经验，对我国法院调解制度基本模式的选择、相应制度的构建以及具体运作的改革等几个问题略陈管见。
一、基本模式的选择
无论是从各国的诉讼法学理论，还是从各国的诉讼立法和司法实践来看，审判都是诉讼制度的核心内容，任何削弱或替代审判因素的存在都会影响这一制度功效的发挥。现代的法院调解制度要真正实现自愿、合法原则，必须作为“审判制度的非排他的辅助制度”才有可能。审前调解的模式正符合这一要求，它为法院调解公正价值的实现和功能的发挥提供了良好的状态环境，应成为我国法院调解模式改革的方向。
首先，它有利于法院调解公正性的实现和对当事人民事权利的保护。法院调解的本质特征是双方当事人的合意，审前调解要求法院调解人员在查清事实、分清是非的基础上，提出符合法律的解决方案，作为双方当事人合意的参照，这样，交涉能力弱的一方当事人就可以在此方案的基础上，平衡“实体利益”和“程序利益”，决定自己妥协的程度；交涉能力强的一方也不得不考虑法律上的公正而作出让步。虽然法律仅以“不违反法律规定”和“不得损害国家、社会、他人的利益”对当事人的合意作原则性限制，但在此基础上形成的合意则更接近法律上的公正，当事人的合法民事权益也因此得到相应保护。
其次，审前调解的模式有利于合意的自由形成。当事人合意是法院调解的本质特征，程序的设置必须有利于当事人合意运行机制的实现，其中最核心的问题就是避免当事人的合意受到调解者强制力的干涉，因此调解程序必须避免审判权的行使。审前调解为调解权和审判权的分离创设了可行性条件，通过相应制度的构建，避免审判权向审前准备阶段扩张，就可以实现法院调解当事人自由合意的运行机制。
最后，它有利于成本的节约。成本的节约是诉讼程序的重要价值。一般来说，在法院调解、诉讼和解、审判等几种纠纷解决方式中，诉讼和解的成本最低，但因其缺乏相应的引导性和规制性，当事人很难达成协议，审判的诉讼成本又相当高，所以法院调解常成为当事人首选的纠纷解决方式。如当事人一方或双方不希望调解时，将法院调解作为起诉的先导程序又会增加诉讼成本。审前调解把调解作为一个可供当事人自由选择的辅助程序，当事人可根据“实体利益”和“诉讼利益”的均衡，选择是否进行调解。
可见，无论是从调解结果的公正性，还是从诉讼成本的节约方面来看，审前调解比其他几种调解模式更适合纠纷解决的需要。它以当事人自由合意的运行方式来积极回答对“审判式效果”的社会心理，同我国民事审判制度改革的“强化审判、弱化调解”的基本思路相一致，应成为我国法院调解模式的改革方向。“调审分离、审前调解”的基本模式为法院调解提供了良好的运行环境，而保障法院调解的顺利运作，还需构建相应的制度。
二、相应制度的构建
法院调解的本质特征是双方当事人的自由合意。调解程序的启动和协议的生效都取决于双方当事人的合意，有人称之为“合意的二重获得”。但纯粹的完全自由的合意在现实运行中，由于当事人地位的不平等，如果调解人员过于积极地动用自己所拥有的资源，很难达到其理想状态。“牺牲调解的部分灵活性而使其走向程序化、制度化则是必然的选择。”
真正反映双方当事人合意的取得需要具备两个条件：（1 ）合意的表示是在得到充分信息的基础上作出的；（2 ）当事人之间以及当事人与第三者之间进行了真正的对话。为了实现这两个条件，笔者以为，我国的法院调解应构建以下几种制度：
（一）重新划分我国民事诉讼的法官职能
长期以来，我国民事诉讼中的法官往往参与案件的整个处理过程，审判权和调解权都由处理该案的法官行使，法官的双重身份是形成“强制型调解”的主要原因。法官在审前频繁接触案件及当事人，又会影响审判功能的正常发挥，因此有必要重新划分我国民事诉讼的法官职能。
我国可根据职能把法官分为准备法官和庭审法官。准备法官负责开庭审理前的各种准备活动，不再拥有审判权；庭审法官则负责案件的审理，不再参与庭前活动。这样就可以避免审判权在庭前准备阶段的行使，保证法院调解时当事人合意免受审判权的干涉，同时，也有利于审判功能的发挥。
（二）重组我国法院的调解组织
我国法院调解的调解人员由负责处理该案的审判员担任，必要时可以邀请有关单位和个人协助调解。调解人员的双重身份很难保证当事人之间、尤其是当事人与调解者之间进行真正平等的对话，协助调解制度也因缺乏制约机制而难以发挥作用。为保证调解人员的中立性，实现当事人之间及当事人与调解者之间的平等对话，我们可借鉴我国台湾民事诉讼中的调解人推举或选任制度，即在法院调解时，双方当事人可各推举相同数目的与本案无关的第三人作为调解人，或者法院认为第三人适于协同调解得选任为调解人，协助法院调解人员工作的制度。调解组织由法院调解人员和推举或选任的调解人组成。调解人的作用是协助法院调解人员做说服、劝导工作，提示具体的调解方案供当事人双方参考；法院调解人员由准备法官担任，主要负责对调解人和当事人解释有关法律原则和规则，对当事人进行说服教育并对调解协议的内容予以审核等工作。推举或选任的调解人与争议一般无利害关系，所以对当事人的是非曲直较易作出客观的评价。他们由当事人推举产生或因适于协同调解由法院选任产生，当事人易于接受他们的建议。对于调解组织的人员，当事人可以依法申请回避。
（三）设立庭前会议制度
庭前会议制度，就是在庭审前由法院召集双方当事人及其代理人开会，对于双方即将在开庭时出示的证据在庭前会议上预先出示、交换，以便双方对对方的证据有所了解，并为此准备己方的证据和质证方法、手段。其基本功能是为审判做好准备工作，同时也用来寻求解决争议的可能性。庭前会议可以产生两个有利条件：（1）审前发现案件的部分或全部事实，消除了不存在争辩的争点， 从而能缩短审判的过程；（2）在事实清楚、是非分明的基础上，可以进行调解，不须再行审判，从而有效地节约成本。可见，无论是对审判还是对法院调解，庭前会议都具有优位的价值。庭前会议制度弥补了法院调解本身不利于查明案件事实的不足，使当事人的合意在“得到充分的信息”的基础上作出，保证了调解结果的公正性。庭前会议由何种法官来主持、召集，学理上存在不同的认识。我们认为，为避免审判权对当事人诉讼活动的干涉，应由准备法官来完成这一工作，并作如下限制：（1 ）准备法官不得参与该案件的审理；（2）准备程序结束前， 审理该案件的庭审法官不得确定。
三、具体运作的改革
如果说“调审分离、审前调解”模式和相应制度的构建为法院调解社会功能的实现创造了良好的运行环境，那么法院调解的具体运行则直接关系到纠纷能否得到公正、合理地解决。我国民事诉讼法在这方面规定的比较粗疏，不利于实践中的操作，可从以下几个方面进行改革：
（一）适用范围
我国法院调解的适用范围十分广泛。我们认为，在诉讼阶段上，法院调解仅适用于一审庭前准备阶段，即采取“调审分离、审前调解”的模式，在诉讼的其它阶段，不再适用调解程序。为防止诉讼中当事人合意解决纠纷失去法律依据，可完善诉讼和解制度作为补充。在适用案件范围上，法院调解应排除以下几种案件：（1）适用特别程序、督促程序、公示催告程序、 企业法人破产还债程序的案件；（2 ）严重违法及犯罪行为导致需要给予严厉制裁的民事、经济案件；（3）确认之诉案件；（4）涉及行政性因素的案件；（5 ）经庭前会议仍事实不清、是非不明的案件；（6）以票据、其他流通证券为诉讼标的案件；（7）性质上不宜适用调解的案件，如以当事人无处分权为标的案件， 须公开审理的案件等；（8）法院认为不适于调解的其他案件。
此外，对于离婚案件、收养关系解除案件、夫妻同居案件等涉及公民人身权的案件，在审理前应先行调解。
（二）调解成立的效力
对调解成立的效力，各国的民事诉讼法都作了相似的规定，只不过表述方式不同。我国民事诉讼法规定法院调解成立的效力等同于生效的判决效力，其他国家和地区一般表述为与得到确认的和解的效力相同。由于他们民事诉讼中和解的效力与生效判决一样，因此调解成立的效力也等同于生效判决的效力。 具体表现在：（1）结束诉讼程序，不得再行审理和另行判决；（2 ）当事人之间的权利义务关系得以确认；（3）双方当事人不得就调解协议提出上诉；（4）生效的调解协议具有强制执行的效力，当事人可直接向法院申请强制执行。
调解协议或者在调解中促成的和解协议都是当事人合意的结果，不存在不服法院裁判的情况，因此对调解协议不得上诉。生效的调解协议有可能存在错误，对此，应允许当事人申请再审予以补救。
（三）调解无效的认定标准
对调解无效的认定标准却未作具体规定，以致在司法实践中出现两种极端的倾向：一是“草率调解”；二是“久调不决”。(20)因此有必要对调解无效的认定标准作一规定。我们以为，确定法院调解无效时可遵守以下标准：
（1）在庭前准备程序结束时，当事人仍未达成协议的， 由法院调解人员宣告调解无效，将案件移交法庭审理。调解方案和调解中当事人的让步、妥协不作为审理依据。
（2）调解协议达成后，经确认合意的内容或取得方式有瑕疵， 而当事人又不同意变更的，视为调解无效。
（3）调解书送达之前一方反悔或当事人拒绝签收调解书的，视为调解无效，不得再行调解。
（4）不制作调解书的协议，当事人拒绝在笔录上签字的， 应视为协议未达成，继续调解；如在庭前准备程序结束时，仍未达成协议的，视为调解无效。
