关于进一步加强道路包车客运管理的通知
交通运输部
关于进一步加强道路包车客运管理的通知
交运发〔2012〕738号
各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通运输厅（局、委），天津、上海交通运输和港口管理局：
为进一步规范道路包车客运市场秩序，保障运输安全，根据《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》（国发〔2012〕30号）和新修订的《道路旅客运输及客运站管理规定》（交通运输部2012年第8号令，以下简称《客规》）的有关规定，现就进一步加强道路包车客运管理的有关事项通知如下：
一、充分认识加强道路包车客运管理的重要意义
近年来，随着我国经济社会和旅游产业的快速发展，人民群众多样化、高品质包车出行需求不断增长，包车客运市场发展迅速，成为道路旅客运输市场的一个重要增长点。截至2011年，我国客运包车数量近12万辆，比2006年增长70%。在包车客运市场快速发展的同时，也暴露出包车客运运力调控不科学、企业安全生产主体责任不落实、市场监管体系不完善等问题。
新修订的《客规》，重点对改进包车客运管理方式，强化企业安全生产主体责任，利用现代信息技术规范省际包车客运管理等内容做了规定，这是新形势下进一步加强包车客运管理的重要依据，对维护道路客运市场公平竞争秩序、服务人民群众安全便捷出行、推进道路客运发展方式转变具有积极意义。各级交通运输主管部门和道路运输管理机构要认真学习领会，强化运力调控，健全管理制度，完善监管措施，对省际包车客运实施重点监管，全力打造公平竞争、安全有序、和谐稳定的道路包车客运市场。
二、科学有序发展包车客运运力
包车客运市场发展既要充分满足经济发展、旅游发展和人民群众出行的需要，又要防止结构失衡、运力过剩、恶性竞争等现象。各级交通运输主管部门和道路运输管理机构要加强对包车客运市场供求状况的监测，定期开展本地区客运包车年度平均工作车日、平均利用率等相关信息的调查统计工作,根据本地区经济发展水平、旅游业发展水平、包车客运市场的供求状况等因素，科学制订包车客运发展规划，合理调控包车客运运力。对符合规划的新增运力申请，按规定程序审批；对不符合包车客运发展规划的新增运力申请，一律不予批准。
三、完善道路包车客运市场准入退出机制
各级交通运输主管部门和道路运输管理机构要加强包车客运市场的准入管理，对申请新设立的经营包车客运的企业，要对照法定条件严格审核。要通过服务质量招投标等方式，支持在公司化、规模化、集约化经营方面具有优势，诚信等级高，运输安全生产责任落实，经营行为规范，服务质量好的企业，拓展经营范围，扩大经营规模。要建立健全包车客运市场退出机制，把安全生产状况和质量信誉考核情况作为企业退出市场的主要依据。对发生重大以上交通安全责任事故、重大服务质量事件、重大群体性事件以及12个月内三次违规的企业，要责令整改，整改期间暂停包车客运标志牌备案审核和发放，整改合格后予以恢复。对发生重大及以上或者6个月内发生两起较大及以上责任事故的、质量信誉考核不合格的企业要停业整顿，停业整顿期间暂停包车客运标志牌备案审核和发放，整顿合格后予以恢复，但自恢复运营之日起3年内不得新增包车客运运力；整顿后仍不具备安全生产条件的，要依法取消相应经营范围或吊销其道路运输经营许可证件。
四、落实企业安全生产主体责任
包车客运企业是安全生产的主体，法人代表为第一责任人，应当严格执行国家有关安全生产的法律法规和标准规范，健全安全生产管理制度并督促落实，切实履行好安全生产主体责任。要根据《道路旅客运输企业安全生产规范（试行）》（交运发〔2012〕33号），加强对所属车辆和驾驶员的管理。一是要保持车辆良好技术状况。严格执行车辆维护和检测制度，确保车辆技术等级符合规定。二是要加强车辆动态监管。严格实施包车客运车辆卫星定位装置的安装、使用、监管等相关规定，完善监控管理流程，配备专职人员，及时纠正各类违法违规行为，消除事故隐患。三是要加强驾驶员管理。根据包车任务、路况天气、驾驶员身体健康状况等情况合理安排驾驶员。对省际包车任务或行驶里程超过800公里的包车任务，每次出车前应由专人对驾驶员进行安全提示，督促驾驶员熟悉行驶路线的道路状况、天气状况、风险控制点等信息；对途经山区等事故高发线路的包车客运任务，要安排适当的车型和有驾驶经验的驾驶员。四是要加强服务质量管理。要在包车客运车辆外部适当位置喷印企业名称或者标识，在车厢内显著位置公布服务质量投诉电话和道路运输管理机构监督电话，及时处理相关服务质量投诉，接受社会和有关部门的监督。鼓励企业实行统一承揽包车业务、统一车辆调度、统一运费结算、统一驾驶员管理。
五、规范省际包车客运标志牌管理
根据新修订的《客规》，从事省际包车客运的企业应按照交通运输部的统一要求，通过运政管理信息系统向车籍地道路运输管理机构备案后方可使用包车标志牌。各省级道路运输管理机构应严格按照《客规》的有关规定，加快完善包车客运标志牌管理制度，推进信息化管理，抓紧建设“包车客运管理信息系统”，尽早投入使用，并将其纳入运政管理信息系统。
“包车客运管理信息系统”软件由各省级运管机构根据部的统一要求自行编制（编制要求另发），也可参考使用江苏或者安徽省道路运输管理局开发的软件，省际包车客运标志牌上的二维码加密软件及识别软件，由交通运输部通信信息中心统一开发，免费提供使用。各地应将《道路运输经营许可证》中经营范围含省际包车客运的客运企业，《道路运输证》中经营范围含省际包车的车辆，以及符合条件的驾驶员建立数据库，纳入“包车客运管理信息系统”进行统一管理。
新版的省际包车客运标志牌从2013年1月1日起启用。各省级道路运输管理机构应按照部规定的式样统一印制，按程序发放给市级道路运输管理机构，由经营省际包车客运的企业按规定向市级道路运输管理机构申领。在开展每一运次的省际包车业务前，企业通过“包车客运管理信息系统”向市级道路运输管理机构进行备案申请。各市级道路运输管理机构要对省际包车备案申请及时进行审核。审核通过后，企业打印省际包车客运标志牌并加盖企业公章，方可使用该标志牌从事省际包车业务。企业应指定专人签发省际包车客运标志牌，并应建立省际包车客运标志牌使用登记制度，领用人要签字确认，交旧领新，严禁将空白标志牌发放给个人。
省际包车客运业务备案信息包括企业名称、经营许可证号、本运次线路起讫点、车牌号、道路运输证号、驾驶员姓名、从业资格证号、包车标志牌顺序号、载客人数、主要途经地、运行时间、有效期、企业签发人等信息，以及承运业务凭证（电子版）。承运业务凭证可以是包车票或包车合同，或者注明客运事项的旅游客票或旅游合同。备案信息应客观真实。
2013年7月1日前，没有完成“包车客运管理信息系统”建设的省份，仍可按原规定使用旧版的省际包车客运标志牌，各级道路运输管理机构应加强对过渡期内省际包车标志牌的监管，加密抽查频次，确保省际包车标志牌按规定使用。
省内包车客运标志牌的使用管理办法由各省级交通运输主管部门参照本通知自行制订。
六、加强道路包车客运市场监督管理
各级交通运输主管部门和道路运输管理机构要积极推动包车客运信息化监管，为执法人员配备包车客运标志牌识别设备，并充分运用全国重点营运车辆联网联控系统，对省际客运包车的实际运营情况实施定期抽查，严格按照法规规章的规定，对违规违章车辆实施处罚。要加强社会监督，定期将经营包车客运企业的质量信誉情况、服务质量投诉情况等信息发布到全国道路运政管理信息系统，引导包车用户择优选择客运企业。
要加强对客运包车异地经营行为的监督管理。各地道路运输管理机构要结合监督检查情况，定期将对外省籍客运包车违章行为的查处情况上报省级道路运输管理机构，省级道路运输管理机构定期汇总并抄告车籍所在地省级道路运输管理机构。车籍所在地省级道路运输管理机构要及时将有关信息转发至车籍所在地市级道路运输管理机构，并督促市级道路运输管理机构将违法违规行为记录到相关档案或信息系统中，作为道路客运企业年度审核、等级评定、质量信誉考核和驾驶员诚信考核的重要依据。
交通运输部
2012年12月17日
英美银行破产法述评
－－以银行特殊破产制度为中心
内容提要: 银行业的特殊性、传统的公司破产程序的缺陷以及政治因素是银行特殊破产制度产生的重要原因，其中的政治因素系根源于银行业、监管机构与政治家们之间的利益博弈，同时，历次的金融危机也逐渐地推动这一制度的演进与发展。目前，世界各国适用该制度处置“问题银行”已成为各国银行破产立法的趋势。该制度不仅有利于保护银行的资产而且具有较好的实施效果，但是在一定程度上却削弱了市场机制对银行的约束、增加了银行的融资成本，而且程序方面的正义与公平性亦相对缺失。实践中，行政机关所主导的银行特殊破产程序，以行政重整为特色，从而弱化了法院、债权人以及债务人的地位。英国、美国的银行特殊破产制度各有利弊得失，我国应当在充分借鉴两国经验的基础上，进一步完善银行特殊破产制度的发起标准和适用范围，建立有效的机构间协调机制，并为银行利益相关方提供相应的救济。
2007年至2008年的金融危机引发了全世界范围内的大量银行破产，这也促使各国对其银行破产法进行变革。银行破产制度包括普通银行破产制度和银行特殊破产制度。前者指银行破产适用公司破产规则。[1]而后者则为银行破产制定不同于公司破产的特殊规则和体系。金融危机后，实行银行特殊破产制度俨然成为各国的立法趋势。危机前，许多国家根据公司破产制度来处置银行破产问题。[2]危机后，部分原先实行普通银行破产制度的国家[3]也引入了银行特殊破产制度。从全球来看，英国和美国已成为实施银行特殊破产制度的典型国家，引导了银行破产制度的潮流。然而该制度亦有不足之处，其立法依据更存在诸多值得商榷之处。有鉴于此，本文以英美银行特殊破产制度为中心，分析银行特殊破产制度的成因、特点及实施效果，以期对中国正在制定中的银行破产条例提供参考。
一 银行特殊破产制度的兴起
银行特殊破产[4]制度有着悠久的历史，美国于19世纪初就出现了适用于银行的特殊破产规则。[5]当时自由主义经济理念的盛行使银行的特殊破产规则并没有得到相应的发展。1929年至1933年的经济大萧条后，美国制定了银行特殊破产制度，此后，许多国家纷纷引人银行特殊破产制度。银行业的特殊性以及破产可能引发的“系统性风险”被认为是引入该制度的重要原因。此外，公司破产制度的不足、政治家和监管机构的推动也促进了该制度的发展。
（一）公司破产程序适用于银行破产之不足
学者们认为普通的公司破产制度缺乏专业性、程序拖沓、难以遏制欺诈，从而无法有效应对银行破产问题。[6]普通公司破产制度由于缺乏足够的专业性而无法有效处置银行破产问题。公司破产管理人和清算人也难以承担银行破产的任务。[7]此外，公司破产程序下，存款人通常要经过漫长的等待才能重新获得资金，这削弱了存款保险的作用，存款人仍然有足够的动机去“挤兑”银行。英格兰银行甚至认为：普通破产程序增加了银行破产的损失。[8]
另外，普通公司破产制度无法有效处置因其高管欺诈而导致的银行破产问题。实证研究表明，部分破产银行存在内幕交易或欺诈行为。[9]普通破产程序难以在早期阶段发现银行欺诈问题，如“巴林银行”和“国际商业信贷银行”的破产都涉及管理人员的欺诈。银行特殊破产制度使监管机构能快速地对内幕交易和欺诈行为作出反应，如美国最高法院1942年确立的杜梅原则（D’ Oench, Duhme）有效地遏制了内幕交易和欺诈行为。
（二）政治家和监管机构的推动
政治家和监管机构共同推动了银行特殊破产制度。实行特殊破产制度的国家，监管机构通常享有更大的权限；而实行普通公司破产制度的国家，监管机构的作用相对较小。公共选择理论为银行特殊破产制度的盛行提供了很好的分析视角。
1．公共选择理论
公共选择理论基于理性人自利的假设，将法律的制订作为利益集团博弈的结果。[10]该理论将“立法”类比为“商品”，出价最高的集团将获得这一“商品”。[11]利益集团通过外围活动影响立法，以便通过对其集团更为有利之规则。笔者认为，银行领域的利益集团主要包括监管机构、央行、存款保险人、社会公众、财政部以及被监管银行。[12]相比其他组织，监管机构和银行拥有信息和组织上的优势。当监管机构与银行的利益一致时，制订的银行法往往保障了银行家和监管机构的利益。[13]当二者存在利益冲突时，行动和组织更有效率的利益集团则在银行规制的角力中胜出。换言之，作为政府机构，监管机构比银行业更能达成统一行动。与普通银行法规则相比，银行业更难游说政治家制定与通过对其有利的破产规则。
2．监管机构与政治家的利益驱动
任何机构都趋向机构预算最大化、利益最大化。[14]监管机构和政治家也寻求从利益集团获得的政治支持实现最大化。政治家和银行监管机构的命运与银行业的稳定密切相关。政治家从银行业获得大量的竞选经费，并会因银行的破产遭受批评，进而导致选民的流失。监管机构也会因银行破产而引发的金融动荡和纳税人的损失而被问责。政治家以及监管机构将银行破产的原因归结为银行业的不稳健行为，强调制订特殊的破产规则以遏制银行业损害公共利益的行为。政治家和监管机构在制订银行破产规则上有着一致的利益：他们倾向于将银行破产的损失转嫁给第三方。
历史上的金融危机改变了银行规制立法中的力量对比。金融繁荣期间，银行破产问题通常无法成为政治家关注的议题。而金融危机迫使国家动用大量公共资金来拯救银行。政治家倾向于对危机做出快速反应，以避免因公众指责而影响其政治命运。监管机构处于金融危机处置的最前沿，其掌握金融危机的扩散范围以及后果的相关信息。[15]危机时刻的监管机构通常承担着起草银行特殊破产规则的角色，这使得立法机关缺乏足够的时间和专业性来审查监管机构的草案。金融危机削弱了银行家的声誉和实力，也削弱了其在金融监管和破产规则制订中的作用。危机前，银行家能有效地“俘获”监管机构，监管规则能实现银行家的利益最大化。而危机通常扩张了监管机构的权力，如美国在19世纪80年代银行危机后则赋予监管机构“迅速干预的权限”;2009年的危机又促使国会在2010年通过了历史上最为严厉的《华尔街改革与消费者保护法》（Dodd-Frank Act, 2010 ），许多国家的金融法改革方案都呈现出此种趋势。监管机构开始有能力决定银行家的命运，银行却难以再“俘获”监管机构。
二 银行特殊破产制度之特点
银行特殊破产制度与公司破产制度有着明显差异，胡普克斯（E. H. Hupkes）教授将银行特殊破产制度的特殊性总结为破产发起标准和程序上的差异。[16]笔者认为，破产发起和程序的特殊性分类略显粗糙。总的来说，银行特殊破产制度的特殊性表现如下：
（一）银行破产目标
银行破产的目标是判断银行破产制度效果的重要标准，金融危机改变了人们对银行破产所要实现目标的看法。2007年金融危机前，许多学者认为银行破产目标与公司破产目标并没有明显差异。如胡普克斯教授和古德（R. M. Goode）教授认为：银行破产是为了拯救银行、保护公司资产；债权人之间合理分配财产；找出破产原因，追究相关责任人。[17]而国际货币基金组织（IMF）认为除了上述目标之外，应该兼顾社会整体利益，避免“系统性风险”。[18]金融危机后，国际货币基金组织修正了其对银行破产目标的陈述，认为银行破产为了维护金融体系稳定。[19]部分国家修正其银行破产法时吸收了这一目标，如英国2009年《银行法》规定：“银行破产主要为了加强金融体系稳定、保护公共信心、保护存款人和公共资金”。虽然英国认为上述目标不分优先次序，但相关机构显然将金融体系稳定作为了首要目标而忽视了保护债权人或债务人的利益这一目标。这将影响银行破产方案的选择，也通常会造成银行股东、高管和其他利益相关方的损失。
（二）破产发起的特殊性
1．发起标准的特殊性
公司将“流动性”或“资产负债表”作为破产发起的标准，而银行主要适用“监管性”标准。由于存款保险制度的存在，适用公司破产标准将延迟对问题银行的处置，这将威胁到公共资金和金融体系的稳定。“监管性”标准之下，监管机构享有大量的自由裁量权，如银行的非审慎行为或违反监管指令都可能导致破产程序的发起，这对银行股东或高管有着巨大的震慑作用。
2．发起人的特殊性
债务人或债权人可以发起公司破产程序；而银行特殊破产制度则限制了债权人或者债务人在发起程序中的作用。美国、德国、卢森堡和奥地利等国甚至规定“只有银行监管机构才可以成为银行破产程序的发起人”。英国在2009年《银行法》通过之前，《公司破产法》（1986年）规定银行或债权人都可以发起破产程序。2009年《银行法》彻底排除了债权人和银行作为破产发起人的地位，而把这种角色赋予了金融服务局、英格兰银行和财政部。
（三）适用行政重整程序
适用行政重整程序是银行特殊破产制度的重要特征。[20]根据法院在重整程序中的作用，可以分为司法重整与行政重整程序，行政重整是与银行特殊破产制度相适应的程序。
在美国的银行行政重整程序中，法院基本上并没有起到什么作用。英国银行破产法糅合了行政重整和司法重整的精华，其规定，进人破产程序之前，可适用“特殊处置机制”，相关机构可以直接对问题银行财产或股权实行转移、国有化等措施而无需法院同意；而在银行破产和管理时，法院则会有限度地介入，如颁发清算令和管理令。
伍德（Philip R. Wood）教授认为，行政重整能维护市场信心和保护消费者。[21]公司重整程序之下，企业通常继续营业；而银行则不应在重整期间继续吸收存款，应该被取消执照。[22]市场信心对拯救问题银行有着重要意义，司法重整程序通常程序拖沓，容易削弱债权人和存款人的信心，进而影响重整的效果。而行政重整能够快速对危机进行反应，及时处置银行资产和债务，有利于保护消费者，避免危机的蔓延，因此行政重整在危机时比司法重整更为有效。
行政重整更适合实现银行重整目标。公司重整为了增加公司的整体利益，以期能摆脱经济困境。[23]不成功的公司重整通常损害债权人和债务人的利益，主要涉及私人利益层面。而银行重整主要在于维护金融体系稳定，不成功的银行重整可能危及其他银行，产生系统性风险，银行重整更多涉及公共利益。司法重整更多关注债权人和债务人的利益，为相关方提供必要的保护，然而却削弱了监管机构对问题银行的控制；行政重整则简化了程序，虽不利于保护无担保债权人或债务人，但却更能维护金融体系稳定。
（四）行政机关角色的强化
1．行政机关的角色不同
公司破产时，国家在破产程序中的作用并不明显，但国家却在银行特殊破产制度中扮演了重要角色。中央银行、财政部、存款保险公司和监管机构在银行特殊破产程序中各自扮演不同的角色。
发起破产程序前，监管机构对银行进行干预，避免破产或提前发起破产程序；中央银行履行“最后贷款人”功能，为陷入暂时流动性困难的银行提供短期支持；财政部则在特定情形下，为金融市场提供流动性以避免金融体系崩溃。[24]破产程序中，监管机构承担了更多的职能：如美国联邦存款保险公司（FDIC）同时身兼存款保险人、监管人、清算人和管理人多重角色。在破产程序结束后，监管机构则履行其他职能，如追究破产银行董事的个人责任，其他相关方的民事或刑事责任。
2．管理层地位的削弱
公司破产时，债权人主要通过管理人对公司进行控制，管理层仍然可能控制企业，债权人的角色相对较弱。[25]银行破产时，管理层的地位通常得不到保障，监管机构任命的管理人将直接取代原先的管理层。如美国联邦存款保险公司可以在特定条件下，直接开除问题银行的管理层。银行特殊破产制度下，管理层的利益更容易遭受损害。此外，银行管理层比公司管理层所要履行的义务更为严格。在美国，银行董事更容易构成重大过失而承担个人责任；在瑞典，如银行董事没有及时向监管机构汇报银行状况，则可能因银行破产而承担个人责任；在特定情形下，银行股东也可能承担双重责任，上述情形构成了有限责任原则的例外。
（五）抵销、担保规则的特殊性
破产中的抵销可以降低风险、信贷成本和交易成本，确保部分债权人的债权的安全性。[26]然而抵销对于破产债务人的影响也是显而易见的，它降低了破产债务人所能获得的资金，可能使拯救公司的目的落空。此外，抵销甚至优先于有担保之债权，其作用相当于非公开的担保，这损害了其他债权人的权益，与公平分配债务人财产的原则相冲突。
在银行破产程序中，当其他金融机构成为破产银行的债权人时，通常允许此类债权人与破产银行债务相互抵销。欧盟的《金融担保指令》和《金融机构破产和重整指令》规定了对破产银行的抵销权。抵销增加了银行参与跨国金融交易的安全性，避免了因抵销规则的差异，而使与破产银行的关联方利益陷人不确定之境地。更为重要的是，允许破产银行的抵销也起到了保护存款保险人和降低中央银行损失的作用。当中央银行履行“最后贷款人职能”时，由于被救助银行通常提供高质量的担保，允许抵销能够保护中央银行资金。而存款保险机构支付了保险金后，如果允许存款人与银行之间的相互抵销也将大大降低存款保险的风险。
三 银行特殊破产制度之评价
（一）银行特殊破产制度之优势
与公司破产制度相比，银行特殊破产制度更有利于保护银行资产，并且程序便捷，更具有专业性。
1．保护“问题银行”的资产
“监管性”破产标准和监管机构排他性破产发起人的位置有利于保护银行资产。允许普通债权人发起破产程序，即便破产申请最终没有成功，也可能损害银行信誉和市场信心，导致银行“挤兑”。这不利于保护银行资产，将损害债权人的总体利益。有学者认为，即便允许债权人发起破产程序，因债权人相对分散，也难以采取一致行动。[27]债权人发起制度虽然有潜在的风险，但这种风险在现实中却难以发生，事实上，即便这种风险较小，一旦发生则将产生灾难性后果，应当通过立法消除此类隐患。
2．快速处置问题银行
银行资产具有高度的挥发性，其资产需要短时间内被处置或找到收购方。而公司破产程序下，司法机关参与过多，将导致程序上的拖延；而银行债权人众多，适用公司破产程序则会延缓对问题银行的处置。特殊破产制度赋予相关机构大量的权限，以便其对银行进行快速处置。如监管机构可以开除银行高管、任命管理人、接管人并对银行资产进行处置。监管机构对银行任命管理人或接管人时，法律规定可以不举行听证会。此外，特殊破产制度限制了司法机关的角色，法院对监管机构决定实行有限的司法审查。如美国的《联邦存款保险公司改进法》（FDICIA）就限制了司法审查的范围和时限。对法院的角色限制，使监管机构能快速对银行进行处置，此种速度上的优势对于维护金融体系稳定，处置金融危机优势较为明显。
3．专业化
