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最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释

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最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释

最高人民法院


中华人民共和国

最高人民法院司法解释

法释〔2012〕21号


《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》已于2012年11月5日由最高人民法院审判委员会第1559次会议通过,现予公布,自2013年1月1日起施行。



最高人民法院

2012年12月20日




最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释

(2012年11月5日最高人民法院审判委员会第1559次会议通过)



目 录

第一章 管 辖

第二章 回 避

第三章 辩护与代理

第四章 证 据

第一节 一般规定

第二节 物证、书证的审查与认定

第三节 证人证言、被害人陈述的审查与认定

第四节 被告人供述和辩解的审查与认定

第五节 鉴定意见的审查与认定

第六节 勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录的审查与认定

第七节 视听资料、电子数据的审查与认定

第八节 非法证据排除

第九节 证据的综合审查与运用

第五章 强制措施

第六章 附带民事诉讼

第七章 期间、送达、审理期限

第八章 审判组织

第九章 公诉案件第一审普通程序

第一节 审查受理与庭前准备

第二节 宣布开庭与法庭调查

第三节 法庭辩论与最后陈述

第四节 评议案件与宣告判决

第五节 法庭纪律与其他规定

第十章 自诉案件第一审程序

第十一章 单位犯罪案件的审理

第十二章 简易程序

第十三章 第二审程序

第十四章 在法定刑以下判处刑罚和特殊假释的核准

第十五章 死刑复核程序

第十六章 查封、扣押、冻结财物及其处理

第十七章 审判监督程序

第十八章 涉外刑事案件的审理和司法协助

第十九章 执行程序

第一节 死刑的执行

第二节 死刑缓期执行、无期徒刑、有期徒刑、拘役的交付执行

第三节 管制、缓刑、剥夺政治权利的交付执行

第四节 财产刑和附带民事裁判的执行

第五节 减刑、假释案件的审理

第六节 缓刑、假释的撤销

第二十章 未成年人刑事案件诉讼程序

第一节 一般规定

第二节 开庭准备

第三节 审 判

第四节 执 行

第二十一章 当事人和解的公诉案件诉讼程序

第二十二章 犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序

第二十三章 依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序

第二十四章 附 则

2012年3月14日,第十一届全国人民代表大会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》。为正确理解和适用修改后的刑事诉讼法,结合人民法院审判工作实际,制定本解释。

第一章 管 辖

第一条 人民法院直接受理的自诉案件包括:

(一)告诉才处理的案件:

⒈侮辱、诽谤案(刑法第二百四十六条规定的,但严重危害社会秩序和国家利益的除外);

⒉暴力干涉婚姻自由案(刑法第二百五十七条第一款规定的);

⒊虐待案(刑法第二百六十条第一款规定的);

⒋侵占案(刑法第二百七十条规定的)。

(二)人民检察院没有提起公诉,被害人有证据证明的轻微刑事案件:

⒈故意伤害案(刑法第二百三十四条第一款规定的);

⒉非法侵入住宅案(刑法第二百四十五条规定的);

⒊侵犯通信自由案(刑法第二百五十二条规定的);

⒋重婚案(刑法第二百五十八条规定的);

⒌遗弃案(刑法第二百六十一条规定的);

⒍生产、销售伪劣商品案(刑法分则第三章第一节规定的,但严重危害社会秩序和国家利益的除外);

⒎侵犯知识产权案(刑法分则第三章第七节规定的,但严重危害社会秩序和国家利益的除外);

⒏刑法分则第四章、第五章规定的,对被告人可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件。

本项规定的案件,被害人直接向人民法院起诉的,人民法院应当依法受理。对其中证据不足、可以由公安机关受理的,或者认为对被告人可能判处三年有期徒刑以上刑罚的,应当告知被害人向公安机关报案,或者移送公安机关立案侦查。

(三)被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任,且有证据证明曾经提出控告,而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。

第二条 犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪结果发生地。

针对或者利用计算机网络实施的犯罪,犯罪地包括犯罪行为发生地的网站服务器所在地,网络接入地,网站建立者、管理者所在地,被侵害的计算机信息系统及其管理者所在地,被告人、被害人使用的计算机信息系统所在地,以及被害人财产遭受损失地。

第三条 被告人的户籍地为其居住地。经常居住地与户籍地不一致的,经常居住地为其居住地。经常居住地为被告人被追诉前已连续居住一年以上的地方,但住院就医的除外。

被告单位登记的住所地为其居住地。主要营业地或者主要办事机构所在地与登记的住所地不一致的,主要营业地或者主要办事机构所在地为其居住地。

第四条 在中华人民共和国领域外的中国船舶内的犯罪,由该船舶最初停泊的中国口岸所在地的人民法院管辖。

第五条 在中华人民共和国领域外的中国航空器内的犯罪,由该航空器在中国最初降落地的人民法院管辖。

第六条 在国际列车上的犯罪,根据我国与相关国家签订的协定确定管辖;没有协定的,由该列车最初停靠的中国车站所在地或者目的地的铁路运输法院管辖。

第七条 中国公民在中国驻外使、领馆内的犯罪,由其主管单位所在地或者原户籍地的人民法院管辖。

第八条 中国公民在中华人民共和国领域外的犯罪,由其入境地或者离境前居住地的人民法院管辖;被害人是中国公民的,也可由被害人离境前居住地的人民法院管辖。

第九条 外国人在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家或者公民犯罪,根据《中华人民共和国刑法》应当受处罚的,由该外国人入境地、入境后居住地或者被害中国公民离境前居住地的人民法院管辖。

第十条 对中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行,中华人民共和国在所承担条约义务的范围内,行使刑事管辖权的,由被告人被抓获地的人民法院管辖。

第十一条 正在服刑的罪犯在判决宣告前还有其他罪没有判决的,由原审地人民法院管辖;由罪犯服刑地或者犯罪地的人民法院审判更为适宜的,可以由罪犯服刑地或者犯罪地的人民法院管辖。

罪犯在服刑期间又犯罪的,由服刑地的人民法院管辖。

罪犯在脱逃期间犯罪的,由服刑地的人民法院管辖。但是,在犯罪地抓获罪犯并发现其在脱逃期间的犯罪的,由犯罪地的人民法院管辖。

第十二条 人民检察院认为可能判处无期徒刑、死刑,向中级人民法院提起公诉的案件,中级人民法院受理后,认为不需要判处无期徒刑、死刑的,应当依法审判,不再交基层人民法院审判。

第十三条 一人犯数罪、共同犯罪和其他需要并案审理的案件,其中一人或者一罪属于上级人民法院管辖的,全案由上级人民法院管辖。

第十四条 上级人民法院决定审判下级人民法院管辖的第一审刑事案件的,应当向下级人民法院下达改变管辖决定书,并书面通知同级人民检察院。

第十五条 基层人民法院对可能判处无期徒刑、死刑的第一审刑事案件,应当移送中级人民法院审判。

基层人民法院对下列第一审刑事案件,可以请求移送中级人民法院审判:

(一)重大、复杂案件;

(二)新类型的疑难案件;

(三)在法律适用上具有普遍指导意义的案件。

需要将案件移送中级人民法院审判的,应当在报请院长决定后,至迟于案件审理期限届满十五日前书面请求移送。中级人民法院应当在接到申请后十日内作出决定。不同意移送的,应当下达不同意移送决定书,由请求移送的人民法院依法审判;同意移送的,应当下达同意移送决定书,并书面通知同级人民检察院。

第十六条 有管辖权的人民法院因案件涉及本院院长需要回避等原因,不宜行使管辖权的,可以请求移送上一级人民法院管辖。上一级人民法院可以管辖,也可以指定与提出请求的人民法院同级的其他人民法院管辖。

第十七条 两个以上同级人民法院都有管辖权的案件,由最初受理的人民法院审判。必要时,可以移送被告人主要犯罪地的人民法院审判。

管辖权发生争议的,应当在审理期限内协商解决;协商不成的,由争议的人民法院分别层报共同的上级人民法院指定管辖。

第十八条 上级人民法院在必要时,可以指定下级人民法院将其管辖的案件移送其他下级人民法院审判。

第十九条 上级人民法院指定管辖,应当将指定管辖决定书分别送达被指定管辖的人民法院和其他有关的人民法院。

第二十条 原受理案件的人民法院在收到上级人民法院改变管辖决定书、同意移送决定书或者指定其他人民法院管辖决定书后,对公诉案件,应当书面通知同级人民检察院,并将案卷材料退回,同时书面通知当事人;对自诉案件,应当将案卷材料移送被指定管辖的人民法院,并书面通知当事人。

第二十一条 第二审人民法院发回重新审判的案件,人民检察院撤回起诉后,又向原第一审人民法院的下级人民法院重新提起公诉的,下级人民法院应当将有关情况层报原第二审人民法院。原第二审人民法院根据具体情况,可以决定将案件移送原第一审人民法院或者其他人民法院审判。

第二十二条 军队和地方互涉刑事案件,按照有关规定确定管辖。

第二章 回 避

第二十三条 审判人员具有下列情形之一的,应当自行回避,当事人及其法定代理人有权申请其回避:

(一)是本案的当事人或者是当事人的近亲属的;

(二)本人或者其近亲属与本案有利害关系的;

(三)担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人、翻译人员的;

(四)与本案的辩护人、诉讼代理人有近亲属关系的;

(五)与本案当事人有其他利害关系,可能影响公正审判的。

第二十四条 审判人员违反规定,具有下列情形之一的,当事人及其法定代理人有权申请其回避:

(一)违反规定会见本案当事人、辩护人、诉讼代理人的;

(二)为本案当事人推荐、介绍辩护人、诉讼代理人,或者为律师、其他人员介绍办理本案的;

(三)索取、接受本案当事人及其委托人的财物或者其他利益的;

(四)接受本案当事人及其委托人的宴请,或者参加由其支付费用的活动的;

(五)向本案当事人及其委托人借用款物的;

(六)有其他不正当行为,可能影响公正审判的。

第二十五条 参与过本案侦查、审查起诉工作的侦查、检察人员,调至人民法院工作的,不得担任本案的审判人员。

在一个审判程序中参与过本案审判工作的合议庭组成人员或者独任审判员,不得再参与本案其他程序的审判。但是,发回重新审判的案件,在第一审人民法院作出裁判后又进入第二审程序或者死刑复核程序的,原第二审程序或者死刑复核程序中的合议庭组成人员不受本款规定的限制。

第二十六条 人民法院应当依法告知当事人及其法定代理人有权申请回避,并告知其合议庭组成人员、独任审判员、书记员等人员的名单。

第二十七条 审判人员自行申请回避,或者当事人及其法定代理人申请审判人员回避的,可以口头或者书面提出,并说明理由,由院长决定。

院长自行申请回避,或者当事人及其法定代理人申请院长回避的,由审判委员会讨论决定。审判委员会讨论时,由副院长主持,院长不得参加。

第二十八条 当事人及其法定代理人依照刑事诉讼法第二十九条和本解释第二十四条规定申请回避,应当提供证明材料。

第二十九条 应当回避的审判人员没有自行回避,当事人及其法定代理人也没有申请其回避的,院长或者审判委员会应当决定其回避。

第三十条 对当事人及其法定代理人提出的回避申请,人民法院可以口头或者书面作出决定,并将决定告知申请人。

当事人及其法定代理人申请回避被驳回的,可以在接到决定时申请复议一次。不属于刑事诉讼法第二十八条、第二十九条规定情形的回避申请,由法庭当庭驳回,并不得申请复议。

第三十一条 当事人及其法定代理人申请出庭的检察人员回避的,人民法院应当决定休庭,并通知人民检察院。

第三十二条 本章所称的审判人员,包括人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员和人民陪审员。

第三十三条 书记员、翻译人员和鉴定人适用审判人员回避的有关规定,其回避问题由院长决定。

第三十四条 辩护人、诉讼代理人可以依照本章的有关规定要求回避、申请复议。

第三章 辩护与代理

第三十五条 人民法院审判案件,应当充分保障被告人依法享有的辩护权利。

被告人除自己行使辩护权以外,还可以委托辩护人辩护。下列人员不得担任辩护人:

(一)正在被执行刑罚或者处于缓刑、假释考验期间的人;

(二)依法被剥夺、限制人身自由的人;

(三)无行为能力或者限制行为能力的人;

(四)人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、监狱的现职人员;

(五)人民陪审员;

(六)与本案审理结果有利害关系的人;

(七)外国人或者无国籍人。

前款第四项至第七项规定的人员,如果是被告人的监护人、近亲属,由被告人委托担任辩护人的,可以准许。

第三十六条 审判人员和人民法院其他工作人员从人民法院离任后二年内,不得以律师身份担任辩护人。

审判人员和人民法院其他工作人员从人民法院离任后,不得担任原任职法院所审理案件的辩护人,但作为被告人的监护人、近亲属进行辩护的除外。

审判人员和人民法院其他工作人员的配偶、子女或者父母不得担任其任职法院所审理案件的辩护人,但作为被告人的监护人、近亲属进行辩护的除外。

第三十七条 律师,人民团体、被告人所在单位推荐的人,或者被告人的监护人、亲友被委托为辩护人的,人民法院应当核实其身份证明和授权委托书。

第三十八条 一名被告人可以委托一至二人作为辩护人。

一名辩护人不得为两名以上的同案被告人,或者未同案处理但犯罪事实存在关联的被告人辩护。

第三十九条 被告人没有委托辩护人的,人民法院自受理案件之日起三日内,应当告知其有权委托辩护人;被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,应当告知其可以申请法律援助;被告人属于应当提供法律援助情形的,应当告知其将依法通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。

告知可以采取口头或者书面方式。

第四十条 审判期间,在押的被告人要求委托辩护人的,人民法院应当在三日内向其监护人、近亲属或者其指定的人员转达要求。被告人应当提供有关人员的联系方式。有关人员无法通知的,应当告知被告人。

第四十一条 人民法院收到在押被告人提出的法律援助申请,应当在二十四小时内转交所在地的法律援助机构。

第四十二条 对下列没有委托辩护人的被告人,人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护:

(一)盲、聋、哑人;

(二)尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人;

(三)可能被判处无期徒刑、死刑的人。

高级人民法院复核死刑案件,被告人没有委托辩护人的,应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。

第四十三条 具有下列情形之一,被告人没有委托辩护人的,人民法院可以通知法律援助机构指派律师为其提供辩护:

(一)共同犯罪案件中,其他被告人已经委托辩护人;

(二)有重大社会影响的案件;

(三)人民检察院抗诉的案件;

(四)被告人的行为可能不构成犯罪;

(五)有必要指派律师提供辩护的其他情形。

第四十四条 人民法院通知法律援助机构指派律师提供辩护的,应当将法律援助通知书、起诉书副本或者判决书送达法律援助机构;决定开庭审理的,除适用简易程序审理的以外,应当在开庭十五日前将上述材料送达法律援助机构。

法律援助通知书应当写明案由、被告人姓名、提供法律援助的理由、审判人员的姓名和联系方式;已确定开庭审理的,应当写明开庭的时间、地点。

第四十五条 被告人拒绝法律援助机构指派的律师为其辩护,坚持自己行使辩护权的,人民法院应当准许。

属于应当提供法律援助的情形,被告人拒绝指派的律师为其辩护的,人民法院应当查明原因。理由正当的,应当准许,但被告人须另行委托辩护人;被告人未另行委托辩护人的,人民法院应当在三日内书面通知法律援助机构另行指派律师为其提供辩护。

第四十六条 审判期间,辩护人接受被告人委托的,应当在接受委托之日起三日内,将委托手续提交人民法院。

法律援助机构决定为被告人指派律师提供辩护的,承办律师应当在接受指派之日起三日内,将法律援助手续提交人民法院。

第四十七条 辩护律师可以查阅、摘抄、复制案卷材料。其他辩护人经人民法院许可,也可以查阅、摘抄、复制案卷材料。合议庭、审判委员会的讨论记录以及其他依法不公开的材料不得查阅、摘抄、复制。

辩护人查阅、摘抄、复制案卷材料的,人民法院应当提供方便,并保证必要的时间。

复制案卷材料可以采用复印、拍照、扫描等方式。

第四十八条 辩护律师可以同在押的或者被监视居住的被告人会见和通信。其他辩护人经人民法院许可,也可以同在押的或者被监视居住的被告人会见和通信。

第四十九条 辩护人认为在侦查、审查起诉期间公安机关、人民检察院收集的证明被告人无罪或者罪轻的证据材料未随案移送,申请人民法院调取的,应当以书面形式提出,并提供相关线索或者材料。人民法院接受申请后,应当向人民检察院调取。人民检察院移送相关证据材料后,人民法院应当及时通知辩护人。

第五十条 辩护律师申请向被害人及其近亲属、被害人提供的证人收集与本案有关的材料,人民法院认为确有必要的,应当签发准许调查书。

第五十一条 辩护律师向证人或者有关单位、个人收集、调取与本案有关的证据材料,因证人或者有关单位、个人不同意,申请人民法院收集、调取,或者申请通知证人出庭作证,人民法院认为确有必要的,应当同意。

第五十二条 辩护律师直接申请人民法院向证人或者有关单位、个人收集、调取证据材料,人民法院认为确有收集、调取必要,且不宜或者不能由辩护律师收集、调取的,应当同意。人民法院收集、调取证据材料时,辩护律师可以在场。

人民法院向有关单位收集、调取的书面证据材料,必须由提供人签名,并加盖单位印章;向个人收集、调取的书面证据材料,必须由提供人签名。

人民法院对有关单位、个人提供的证据材料,应当出具收据,写明证据材料的名称、收到的时间、件数、页数以及是否为原件等,由书记员或者审判人员签名。

收集、调取证据材料后,应当及时通知辩护律师查阅、摘抄、复制,并告知人民检察院。

第五十三条 本解释第五十条至第五十二条规定的申请,应当以书面形式提出,并说明理由,写明需要收集、调取证据材料的内容或者需要调查问题的提纲。

对辩护律师的申请,人民法院应当在五日内作出是否准许、同意的决定,并通知申请人;决定不准许、不同意的,应当说明理由。

第五十四条 人民法院自受理自诉案件之日起三日内,应当告知自诉人及其法定代理人、附带民事诉讼当事人及其法定代理人,有权委托诉讼代理人,并告知如果经济困难的,可以申请法律援助。

第五十五条 当事人委托诉讼代理人的,参照适用刑事诉讼法第三十二条和本解释的有关规定。

第五十六条 诉讼代理人有权根据事实和法律,维护被害人、自诉人或者附带民事诉讼当事人的诉讼权利和其他合法权益。

第五十七条 经人民法院许可,诉讼代理人可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料。

律师担任诉讼代理人,需要收集、调取与本案有关的证据材料的,参照适用本解释第五十一条至第五十三条的规定。

第五十八条 诉讼代理人接受当事人委托或者法律援助机构指派后,应当在三日内将委托手续或者法律援助手续提交人民法院。

第五十九条 辩护人、诉讼代理人复制案卷材料的,人民法院只收取工本费;法律援助律师复制必要的案卷材料的,应当免收或者减收费用。

第六十条 辩护律师向人民法院告知其委托人或者其他人准备实施、正在实施危害国家安全、公共安全以及严重危害他人人身安全犯罪的,人民法院应当记录在案,立即转告主管机关依法处理,并为反映有关情况的辩护律师保密。

第四章 证 据

第一节 一般规定

第六十一条 认定案件事实,必须以证据为根据。

第六十二条 审判人员应当依照法定程序收集、审查、核实、认定证据。

第六十三条 证据未经当庭出示、辨认、质证等法庭调查程序查证属实,不得作为定案的根据,但法律和本解释另有规定的除外。

第六十四条 应当运用证据证明的案件事实包括:

(一)被告人、被害人的身份;

(二)被指控的犯罪是否存在;

(三)被指控的犯罪是否为被告人所实施;

(四)被告人有无刑事责任能力,有无罪过,实施犯罪的动机、目的;

(五)实施犯罪的时间、地点、手段、后果以及案件起因等;

(六)被告人在共同犯罪中的地位、作用;

(七)被告人有无从重、从轻、减轻、免除处罚情节;

(八)有关附带民事诉讼、涉案财物处理的事实;

(九)有关管辖、回避、延期审理等的程序事实;

(十)与定罪量刑有关的其他事实。

认定被告人有罪和对被告人从重处罚,应当适用证据确实、充分的证明标准。

第六十五条 行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用;经法庭查证属实,且收集程序符合有关法律、行政法规规定的,可以作为定案的根据。

根据法律、行政法规规定行使国家行政管理职权的组织,在行政执法和查办案件过程中收集的证据材料,视为行政机关收集的证据材料。

第六十六条 人民法院依照刑事诉讼法第一百九十一条的规定调查核实证据,必要时,可以通知检察人员、辩护人、自诉人及其法定代理人到场。上述人员未到场的,应当记录在案。

人民法院调查核实证据时,发现对定罪量刑有重大影响的新的证据材料的,应当告知检察人员、辩护人、自诉人及其法定代理人。必要时,也可以直接提取,并及时通知检察人员、辩护人、自诉人及其法定代理人查阅、摘抄、复制。

第六十七条 下列人员不得担任刑事诉讼活动的见证人:

(一)生理上、精神上有缺陷或者年幼,不具有相应辨别能力或者不能正确表达的人;

(二)与案件有利害关系,可能影响案件公正处理的人;

(三)行使勘验、检查、搜查、扣押等刑事诉讼职权的公安、司法机关的工作人员或者其聘用的人员。

由于客观原因无法由符合条件的人员担任见证人的,应当在笔录材料中注明情况,并对相关活动进行录像。

第六十八条 公开审理案件时,公诉人、诉讼参与人提出涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的证据的,法庭应当制止。有关证据确与本案有关的,可以根据具体情况,决定将案件转为不公开审理,或者对相关证据的法庭调查不公开进行。

第二节 物证、书证的审查与认定

第六十九条 对物证、书证应当着重审查以下内容:

(一)物证、书证是否为原物、原件,是否经过辨认、鉴定;物证的照片、录像、复制品或者书证的副本、复制件是否与原物、原件相符,是否由二人以上制作,有无制作人关于制作过程以及原物、原件存放于何处的文字说明和签名;

(二)物证、书证的收集程序、方式是否符合法律、有关规定;经勘验、检查、搜查提取、扣押的物证、书证,是否附有相关笔录、清单,笔录、清单是否经侦查人员、物品持有人、见证人签名,没有物品持有人签名的,是否注明原因;物品的名称、特征、数量、质量等是否注明清楚;

(三)物证、书证在收集、保管、鉴定过程中是否受损或者改变;

(四)物证、书证与案件事实有无关联;对现场遗留与犯罪有关的具备鉴定条件的血迹、体液、毛发、指纹等生物样本、痕迹、物品,是否已作DNA鉴定、指纹鉴定等,并与被告人或者被害人的相应生物检材、生物特征、物品等比对;

(五)与案件事实有关联的物证、书证是否全面收集。

第七十条 据以定案的物证应当是原物。原物不便搬运,不易保存,依法应当由有关部门保管、处理,或者依法应当返还的,可以拍摄、制作足以反映原物外形和特征的照片、录像、复制品。

物证的照片、录像、复制品,不能反映原物的外形和特征的,不得作为定案的根据。

物证的照片、录像、复制品,经与原物核对无误、经鉴定为真实或者以其他方式确认为真实的,可以作为定案的根据。

第七十一条 据以定案的书证应当是原件。取得原件确有困难的,可以使用副本、复制件。

书证有更改或者更改迹象不能作出合理解释,或者书证的副本、复制件不能反映原件及其内容的,不得作为定案的根据。

书证的副本、复制件,经与原件核对无误、经鉴定为真实或者以其他方式确认为真实的,可以作为定案的根据。

第七十二条 对与案件事实可能有关联的血迹、体液、毛发、人体组织、指纹、足迹、字迹等生物样本、痕迹和物品,应当提取而没有提取,应当检验而没有检验,导致案件事实存疑的,人民法院应当向人民检察院说明情况,由人民检察院依法补充收集、调取证据或者作出合理说明。

第七十三条 在勘验、检查、搜查过程中提取、扣押的物证、书证,未附笔录或者清单,不能证明物证、书证来源的,不得作为定案的根据。

物证、书证的收集程序、方式有下列瑕疵,经补正或者作出合理解释的,可以采用:

(一)勘验、检查、搜查、提取笔录或者扣押清单上没有侦查人员、物品持有人、见证人签名,或者对物品的名称、特征、数量、质量等注明不详的;

(二)物证的照片、录像、复制品,书证的副本、复制件未注明与原件核对无异,无复制时间,或者无被收集、调取人签名、盖章的;

(三)物证的照片、录像、复制品,书证的副本、复制件没有制作人关于制作过程和原物、原件存放地点的说明,或者说明中无签名的;

(四)有其他瑕疵的。

对物证、书证的来源、收集程序有疑问,不能作出合理解释的,该物证、书证不得作为定案的根据。

第三节 证人证言、被害人陈述的审查与认定

第七十四条 对证人证言应当着重审查以下内容:

(一)证言的内容是否为证人直接感知;

(二)证人作证时的年龄,认知、记忆和表达能力,生理和精神状态是否影响作证;

(三)证人与案件当事人、案件处理结果有无利害关系;

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国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知

财政部 农业部等


国务院农村综合改革工作小组 财政部 农业部关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知

日期:2008-02-26 14:00 发布单位:国务院农村综合改革工作小组 财政部 农业部

国农改[2008]2号

各省、自治区、直辖市农村综合改革领导小组办公室、财政厅(局)、农业厅(委、局、办),新疆生产建设兵团农村综合改革领导小组办公室、财务局、农业局:

  为进一步巩固农村税费改革成果,扎实推进社会主义新农村建设,全面深化农村综合改革工作,按照《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设,进一步促进农业发展农民增收的若干意见》(中发[2008]1号)的精神和国务院有关规定,经国务院领导同意,现就开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作(以下简称一事一议财政奖补试点)有关问题通知如下:

  一、充分认识开展一事一议财政奖补试点的重要意义

  农村税费改革前,村提留、乡统筹和农村劳动积累工、义务工(以下简称“两工”)是村级公益事业建设的主要资金、劳务来源。农村税费改革逐步取消了村提留、乡统筹和“两工”,规定村级公益事业建设所需资金、劳务,实行村民一事一议。但是,一事一议筹资筹劳工作开展不平衡,整体覆盖面较小,不能满足村级公益事业建设投入的需求,村级公益事业建设投入总体上呈下滑趋势。农村基础设施脆弱、社会事业发展滞后,已经成为影响社会主义新农村建设和发展现代农业的障碍,需要采取措施,尽快加以解决。

  近年来,一些地方积极探索对农民通过一事一议筹资筹劳开展村级公益事业建设进行财政奖补试点,积累了有益经验,取得了较好效果。实践证明,开展一事一议财政奖补是加强农业基础建设,统筹城乡发展,促进城乡公共服务均等化的重要举措,是深化农村综合改革的一项重大制度创新,有利于激发村民参与一事一议筹资筹劳的热情,引导和鼓励村民出资出劳,调动农民参与公益事业建设的主动性,促进社会主义新农村建设;有利于调动基层干部和群众的民主议事积极性,运用民主方式解决涉及农民切身利益的问题,并不断完善民主议事机制,推进农村基层民主政治建设;有利于形成村级公益事业建设多渠道投入的新机制,让农民切身感受到党和政府的关怀,促进城乡协调发展,构建社会主义和谐社会。

  二、开展一事一议财政奖补试点的指导思想和基本原则

  (一)指导思想:深入贯彻落实科学发展观,坚持统筹城乡发展的方略,以推进社会主义新农村建设为目标,以农民自愿出资出劳为基础,以政府奖补资金为引导,以充分发挥基层民主作用为动力,逐步建立筹补结合、多方投入的村级公益事业建设新机制。

  (二)基本原则:一是民主决策,筹补结合。一事一议财政奖补项目必须尊重民意,以村民民主决策、自愿出资出劳为前提,政府给予奖励补助,使政府投入和农民出资出劳相结合,共同推进村级公益事业建设。二是直接受益,注重实效。一事一议财政奖补项目必须考虑村级集体经济组织、农民和地方财政的承受能力,县乡政府要加大规划指导力度,重点支持农民需求最迫切、反映最强烈、利益最直接的村级公益事业建设项目,适当向贫困村倾斜,提高项目效用,防止盲目攀比。三是规范管理,阳光操作。建立健全各项制度,确保筹资筹劳方案的制定、村民议事过程、政府奖补项目的申请、资金和劳务使用管理公开透明、公平公正,接受群众监督。

  三、村级公益事业建设责任划分和一事一议财政奖补范围

  (一)村级公益事业建设责任划分。村级公益事业与农民生产生活直接相关,受益面广,具有较强的公益性,属于准公共产品,政府、村集体经济组织和农民都有建设的责任。跨村以及村以上范围的公益事业建设项目投入应主要由各级政府分级负责,由现有的投入渠道解决;村内小型水利、村内道路、环卫设施、植树造林等村民直接受益的公益事业,应以村民通过一事一议筹资筹劳和村集体经济组织投入为主,国家适当给予奖补;农民房前屋后的修路、建厕、打井、植树等投资投劳应由农民自己负责。

  (二)一事一议财政奖补范围。一事一议财政奖补范围主要包括以村民一事一议筹资筹劳为基础、目前支农资金没有覆盖的村内水渠(灌溉区支渠以下的斗渠、毛渠)、堰塘、桥涵、机电井、小型提灌或排灌站等小型水利设施,村内道路(行政村到自然村或居民点)和环卫设施、植树造林等村级公益事业建设。

  超过省级人民政府规定的筹资筹劳限额标准、举债兴办的村内公益事业建设等项目,不得列入奖补范围。村级公益事业建设一事一议财政奖补项目要与现有支农项目的政策相衔接,既要防止已建成的一事一议村级公益事业项目出现奖补遗漏和空白,也要防止重复补助和奖励。

  四、一事一议财政奖补工作程序

  各级财政部门要充分考虑取消“两工”对村级公益事业建设的影响,积极调整支出结构。中央和省级财政要安排适当资金,作为一事一议财政奖补资金。有条件的市、县财政也要加大对村级公益事业建设支持力度,形成一事一议财政奖补资金的稳定来源。同时,鼓励村级组织发展集体经济,提高自我发展和自我建设能力,倡导社会各界捐赠赞助开展村级公益事业建设。

  中央财政根据试点省份农村实际人口、地方财力状况、地方财政安排的奖补资金情况和一事一议筹资筹劳开展情况等因素,适当给予补助。由于各地经济社会发展水平差异较大,一事一议筹资筹劳的标准不同,具体奖补标准由省级人民政府制定。中央财政对村级公益事业建设一事一议的奖补方案由财政部另行制定。

  奖补资金的申报实行自下而上、先建后补,由开展一事一议筹资筹劳的村申请,乡镇人民政府对村级申报奖补项目的合规性、可行性和有效性进行初审,县级财政、农业部门按职责复审并汇总上报省级农村综合改革领导小组办公室、财政、农业部门审核确定奖补项目。中央根据试点范围和工作进度拨付奖补资金,省级财政部门接到中央奖补资金后,按照省级审定的奖补资金申请汇总表,连同省级奖补资金,拨付到县,由县级人民政府统一负责管理,专项用于村级公益事业建设一事一议项目奖补。政府奖补资金列入地方各级财政决算“对村级一事一议的补助”科目中反映。乡镇依据项目竣工验收报告、出资人交款凭证、经公示群众认可的奖补资金明细表,直接发放给该项目筹资筹劳的议事主体。

  五、开展一事一议财政奖补试点的实施步骤

  村级公益事业建设点多面广,情况复杂,一事一议财政奖补工作需要先行试点,总结经验,逐步扩大。2008年,中央选择黑龙江、河北、云南三个省在全省范围开展一事一议财政奖补试点。2009年总结试点经验,完善政策,逐步扩大试点范围。试点省份要结合本省实际,制定一事一议财政奖补具体实施办法,并报国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部备案。

  六、开展一事一议财政奖补试点的相关配套措施

  (一)建立健全一事一议民主议事机制。要根据《国务院办公厅关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》(国办发[2007]4号)要求,遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策、合理限额的原则,规范议事程序,明确议事范围,确定限额标准,细化管理措施,正确引导农民自愿出资出劳。要严格执行一事一议筹资筹劳的有关规定,所议之事要符合大多数农民的需要,议事过程坚持民主程序,实施过程和结果接受群众监督。特殊原因确需跨年度筹集资金和劳务,须经全体村民同意,报省级人民政府农民负担监督管理部门审核批准后方可实施。不得超出规定范围向农民筹资筹劳,不得以行政命令方式下达筹资筹劳任务,不得平调使用筹集的资金和劳务,不得强行以资代劳,防止将一事一议筹资筹劳变成加重农民负担的口子。

  (二)建立健全监管制度。一是建立财务公开制度。一事一议财政奖补项目建设的内容、筹资筹劳的数量、奖补金额等应作为村务财务公开内容,及时向村民公布。二是建立档案管理制度。县乡要建立一事一议奖补项目档案或数据库,将村民一事一议筹资筹劳的会议记录、村民签字、筹资筹劳方案、奖补项目的申请表等相关原始材料汇总归档,规范管理。三是建立监督检查制度。试点省份农村综合改革领导小组办公室、财政、农业部门每年要对一事一议奖补项目及资金使用的合规性、规范性和有效性进行检查。对违规操作、截留挪用一事一议筹资筹劳资金和奖补资金的行为,要责令纠正,追回资金,并按照规定,追究相关当事人的责任。

  (三)推进村级公益设施管护体制改革。按照“谁投资、谁受益、谁所有、谁养护”的原则,明确小型公益设施的所有权,落实养护责任主体。一事一议财政奖补形成的资产,归项目议事主体所有,可成立相应的农民专业合作组织,承担项目的日常管理养护责任。鼓励社会各界投资农村公益事业,对现有的农村小型公益设施,可通过承包、租赁、拍卖等形式实行市场化运作,提高使用效率和养护水平。要按照《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》(国办发[2005]49号)要求,建立以政府投入为主的稳定的农村公路养护资金渠道。逐步增加国家对水利设施运行维护的投入,探索农村小型水利设施运行维护的新机制。

  七、切实加强对一事一议财政奖补试点工作的组织领导

  要从落实科学发展观、统筹城乡发展的高度,切实加强对一事一议筹资筹劳财政奖补工作的组织领导,层层落实领导负责制。试点省份人民政府要对本地一事一议财政奖补工作全面负责,加强组织领导,搞好对县一级的分类指导和督促检查,认真开展试点工作。县级人民政府要切实担负起村级公益事业建设的组织规划、指导协调和管理监督责任。乡镇人民政府要加强农村基层组织建设,选好配强村级领导班子,进一步落实村务公开、财务公开等制度,努力做好具体组织工作,鼓励和引导农民开展好一事一议工作。非试点省份也可自主选择少数具备条件的县开展试点。

  要建立健全部门分工责任制。试点地区各级农村综合改革领导小组办公室、财政、农业部门要认真履行职责,加强沟通协调,精心组织实施,相关部门要积极支持配合,共同推动一事一议财政奖补政策的落实。

  试点地区在实施过程中要加强调查研究,及时发现新情况、新问题,不断完善政策,确保一事一议财政奖补试点工作健康有序地进行。

   二〇〇八年二月一日

论《公民权利和政治权利公约》的个人来文机制

孙倩

摘要:个人向条约监督机构申诉是现代人权领域的一个重要发展。在国际人权保护的实施制度中,个人来文机制是重要的组成部分。有若干个人权条约建立了这一制度,其中包括《公民权利和政治权利公约》。个人来文制度是通过公约监督机构的工作得以运作。人权事务委员会是《公民权利和政治权利公约》的实施机构,它主要从事三方面的工作:审议缔约国报告、做出一般性意见和受理个人来文。人权事务委员会通过审议个人来文,对缔约国履行《公约》义务起到了一定的促进作用。同时,由于某些原因,人权事务委员会在个人申诉机制中的作用发挥的有限,其工作面临挑战。
关键词:监督机构,人权事务委员会,个人来文,

承认个人人权包括在国际法的内容中,承认国际审判或监督机构可以受理个人关于人权受到侵犯的申诉,是长期以来意识形态领域、社会和政治领域演化的结果。1977年成立的人权事务委员会是这种演化中的里程碑。 人权事务委员会是根据《公民权利和政治权利公约》设立的条约监督机构,自成立以来,在促进缔约国履行《公约》义务方面起到了一定的作用,尤其是通过对个人来文的受理。但由于《公约》没有授予人权事务委员会进行管辖的强制权力,没有对其做出的裁决赋予有法律拘束力的性质,使得人权事务委员会在个人来文机制中作用的发挥受到限制。

一、个人来文机制的概况
《公约》任择议定书规定了个人来文制度,个人来文制度是缔约国政治妥协的产物。但只有缔约国加入《议定书》时,委员会才有权受理声称该缔约国侵犯《公约》所保护的个人权利的来文。议定书条款在规定该制度时采取了审慎的态度,采取“来文”的措辞而不是“申诉”,对委员会就来文做出的决定只是“意见”而不是“判决”,表明了委员会不是司法机构,也不具有准司法性质的职权。根据议定书第1条,委员会有权接受并审查缔约国管辖下的个人声称为该缔约国侵害公约所载任何权利的受害者的来文。如果向委员会提交来文的个人不能自认自己是或适当代表依《公约》所享受的权利遭到侵犯时,该来文不予受理,如第816/1998号来文(Tadman诉加拿大)正是基于这项理由而被宣布为不予受理的。在有些情况下,声称权利受到侵犯的个人并不了解向委员会申诉的程序和格式,这就需要律师的帮助。这点委员会是允许的,但律师必须证明他们得到真正受害者请其作为代表的授权或有具体情况证明阻止律师得到此种授权,或鉴于律师过去与据称受害者之间的密切关系,可以正当地假定受害者实际上授权律师向委员会提交来文。当然,代理人不一定是律师,如果声称受害的人不能亲自提交来文,委员会可以受理由另一个人代为呈交的来文,但必须证明他或她是上述受害者的代理。凡与声称其权利受到侵害者无明显联系的第三方不得送交来文。 委员会收到个人来文后,6个月内被控违反公约的缔约国应书面向委员会提出解释或声明,说明原委。《公约》第3条规定,如果被认为是滥用此项呈文权、或不符合公约的规定者,委员会将不予受理。为了防止有人滥用来文机制,《议定书》规定来文应具名。根据《公约》第5条,委员会不得审查任何个人来文,除非已断定:同一事件不在另一国际调查或解决程序审查之中或该个人对可以运用的没有不合理拖延的国内补救办法悉已援用无遗。委员会应举行非公开会议审查个人来文,他们的来信和委员会关于个人案件的其他文件均予以保密。审查过程中,委员会参照该个人及关系缔约国所提出的一切书面资料并把提出申诉的个人和被指称侵害这些个人权利的国家置于平等的地位,每一方都有机会对方的论据提出意见。委员会尚不具备独立的实情调查职能,但委员会有义务审议当事各方提供的所有材料。委员会认为:对个人的人权受到侵害的申诉只作笼统的驳斥是不够的。在审查各方提交资料的基础上,委员会仅就案件的是非曲直发表意见。到目前为止,委员会在审查个人来文时,没有寻求以被控违反公约的缔约国的口头辩论形式来补充书面材料,更没有证人证言。议定书对个人来文的程序及委员会如何处理可受理的个人来文没有做出具体规定。受理个人来文后,委员会必须决定公约缔约国是否侵犯了公约项下的权利并向关系缔约国及该个人提出其意见。对于委员会应采取什么样的形式提出其意见及这些意见的地位如何:建议性的还是有拘束力的,议定书没有相关规定,更没有受害个人如何获得补偿的规定。尽管如此,议定书确立的个人来文机制在某种程度上加强了对缔约国的监督力度。从个人来文机制的建立过程,我们可以看出许多公约缔约国畏惧并排斥此机构的建立,所以《公约》本身条款没有建立个人来文机制的规定,而是规定在晚于其后多年的议定书。因为议定书是任择性质的,所以缔约国有权选择接受或不接受议定书,只有当来文指控的国家是《公约》及其议定书的缔约国时,人权委员会才可以接受和审议这类来文。目前,很多人口大国,如中国,美国等不是议定书的缔约国。毫不奇怪,只要参加议定书是完全自愿的话,那么,这种情况就不会有所改变。

二、委员会对个人来文的裁决及目的
(一)、委员会对个人来文的裁决
个人来文程序首先要求呈送到委员会的来文所涉及的问题已经经过国内司法或行政程序的处理。因此议定书规定该来文者必须用尽可以运用的没有不合理的拖延国内补救办法。但委员会处理个人来文决不是国内司法或其他救济程序的延续,它是独立的程序。尽管委员会在它的处理意见中可能会要求关系国对侵权行为给受害人合理的补偿,但它不会再把案件发回关系国,也不会把它的意见直接送给关系国的国家机关,它只把处理的意见直接交给关系国。《公约》及其议定书没有在缔约国与人权事务委员会之间建立组织上的关系,同样其他人权条约建立的监督机构与缔约国之间也是相互独立的,不存在隶属关系。这些独立的监督程序与传统的审判或法院组织机构的区别是很明显的。首先从委员会的委员选择标准来看,《公约》第28条规定,委员应具有崇高道义地位和在人权方面有公认的专长,仅仅是建议缔约国考虑使若干具有法律经验的人参加委员会的有用性,但事实上委员会基本是由从事律师、法官或检察官的人员组成的。在每年三次的为期三周的会议日程外,委员们一般会继续从事他们初始的工作。尽管他们被要求是以个人身份而非政府代表的身份从事工作,但从人权事务委员会的历史我们可以看到有些委员会成员还同时在其政府部门中担任职务。所以委员们或多或少还是会受到本国的一些影响,在具体的工作中可能维护其本国的利益。
委员会只接受书面形式的个人来文及关系国向委员会提出解释或声明的书面资料,尽管从议定书第5条(1)中并不能得出禁止口头程序的结论。  根据议定书第5条(3)的规定,所有审查个人来文的会议都是不公开的。审查个人来文时的程序过程,被委员会视为机密 ,尽管委员会在随后的“意见”中会对此详细叙述。委员会秘书处首先做出“意见”的初稿,然后交给会前工作组,工作组在修改后把它交给委员会全体成员会议讨论。委员会18个成员应全都出席会议以达成一致意见,如果有的成员确实不能到会的话应写出书面的赞成或反对意见。议定书没有规定委员会“意见”对缔约国的法律效力和救济措施。所有对委员会及其职能的条款规定都与国内法院对法官和司法程序的要求形成鲜明对比,如委员会审查案件的不公开性。尽管委员会与法院有根本不同的特征,但很明显,个人来文程序也是做出裁决的一种形式。从本质上说,它是独立专家裁决个人对缔约国侵犯条约规定的个人权利的控诉的过程,委员会专家依据个人来文中列明的事实和国家提出解释或声明中的事实或本委员会发现的事实,运用公约对有关权利的规定做出有利于一方的裁决。委员向关系缔约国提出裁决“意见”并提出对其侵犯公约权利所造成的伤害进行适当补偿的建议。但对具体人权问题缺乏后续行动。近二十年来,委员会为了使个人来文机制更接近典型的裁决体系而不断地对公约及议定书进行解释,如委员会认为,议定书没有规定委员会对个人来文处理决定对缔约国有拘束力并不意味着缔约国可以自由选择遵守或不遵守委员会的决定。缔约国有义务提供委员会决定中建议缔约国采取的补救措施,这一义务来源于公约和议定书的规定。是否能通过对议定书的修改的方式来规定委员会的决定对缔约国有拘束力以弥补议定书的不足,至少在目前还不能确定,因为这要取决于缔约国的意愿。
(二)裁决的目的
委员会通过个人来文的裁决程序要达到什么目的?要回答这个问题,我们首先可以考虑一下国内裁决程序设立的目的:法院可以提供非武力解决争议的方式,可以使受到政府或其他个人滥用权利伤害的人获得补偿而且通过法院解决争议促进社会发展等等。当然,人权事务委员会不能实现上述任何目的,它不是国家体系的一部分,事实上与国家司法体系也没有关系。人权事务委员会的职能是对国家侵犯公约权利的行为做出裁决。无论如何,它仅能处理一小部分案件。在国家法律体系内,只有欧洲国家的宪法法院的工作更类似于委员会的工作。从委员会成立的目的来看,委员会可以行使其他类型的裁决机的三种功能的任何一种:(a)对其管辖范围内的个人案件做出公正判决、解释法律原则 (b)保护公约项下的权利(c)解释公约以使委员会与缔约国、政府组织、非政府组织开展有效的对话与合作。虽然委员会与法院有根本的区别,委员会也可以像欧洲和美洲人权法院一样为人权法的解释与发展做出贡献。如前所述,委员会对人权案件的裁决很类似于欧洲国家的宪法法院,然而,不同的是委员会缺少正式授权和声望地位,基于此,它对普遍人权发展的作用会相应减弱,但这种差距会逐渐缩小。提高委员会的法律地位可以提高它的裁决的影响力。公约及议定书都没有规定委员会的裁决对缔约国的拘束力,但由于委员会是公约的唯一监督机构,它的主要三个方面的活动也只与公约有关。即使是把公约纳入国内法的国家法院也不能像委员会一样对公约做出引起国际关注的解释。作为解释公约的一种形式,裁决比“一般性”意见更有优势,因为它来自于具体的争议,而“一般性意见”则很抽象。

三、委员会在个人来文机制中的作用及当前面临的挑战
委员会在促进和实施《公约》规定权利方面到底起了多大作用呢?委员会步履为艰的实践表明:在《公约》及议定书的起草阶段,起草者应该明确赋予委员会履行不同职责的权利并确定这些职责的目的。而且在叙述委员会的职责时应采用更强有力的文字,例如,《公约》可以规定授权委员会对缔约国依具体的方式“适用”公约,“实施”或“发展”公约规定的权利,也可以规定委员会可以通过在审议缔约国报告后作出的意见、向所有缔约国做出一般性意见及审查个人来文后的意见的方式详尽地解释公约规定的权利。事实上,起草者们没有这么做,导致委员会在履行职责时时常陷入困境。实践中,委员会解决困境的方式就是尽可能地少做评价,在必须做时就以极其谨慎的态度,采取谨慎的措辞。《公约》第40条以苍白无力的语言规定了委员会的功能和工作的程序。根据第40条,缔约国的定期报告交由委员会“审议”, 委员会应“研究”本公约各缔约国提出的报告,并应把它自己的“报告”以及“它可能认为适当的一般建议”送交各缔约国。《公约》议定书中有关个人来文的规定更能说明以上的问题。议定书第1条和第5条规定,委员会有权“接受”并“审查”个人来文;委员会举行“不公开 ”的会议审查个人来文;委员会应向关系缔约国提出其“意见”。但议定书的序言中明确地表明为了《公约》达成的目标和实施《公约》各项规定,授权委员会接受并审查个人来文,笔者认为由于议定书具体条款对委员会审查个人来文的规定限制太死,委员会能在多大程度上实现《公约》对个人权利的保护目的是有疑问的。委员会不是司法机构,也不具有准司法性质的职权,它就个人来文做出的决定只是“意见”,对缔约国没有法律约束力。 人权事务委员会也没有自己的执行机构,这些意见要通过成员国得到落实。遵不遵守委员会的“意见”,完全取决于关系国的自觉,议定书本身没有规定任何防止关系国不遵守“意见”的有效措施。相比较《公约》规定委员会职责的无力的措辞,《公约》在规定缔约国的义务方面采取了强有力的语言,规定了直接的强制性义务。如,《公约》第2条在规定缔约国的义务指出:“本公约每一缔约国担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别;本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要的步骤,以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施;保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人,能得到有效的补救;保证合格当局在准予此等补救时,确能付诸实施。” 然而,如果缔约国违反它应承担的条约义务该如何承担责任,是通过人权事务委员会还是由公约其他缔约国采取措施?《公约》没有明确的规定。事实上,尽管人权事务委员会是监督《公约》实施的机构,但由于委员会本身性质的局限性,它在强制缔约国履行义务方面没有起到应有作用。除《公民权利和政治权利公约》外,其他公约也有类似情况存在,即公约规定了缔约国的严格义务,而监督公约实施的机制却在真正促进公约实施方面软弱无力。笔者认为,为了更好地实现《公约》规定的个人权利,防止缔约国违反《公约》规定的义务,应加强人权事务委员会的监督力度,在一定情况下赋予人权事务委员会采取制裁措施的权利。
人权事务委员会是根据《公民权利和政治权利公约》成立的,它的三个方面的活动没有涉及其他人权公约及习惯法,但考虑到《公约》规定的权利范围和它的缔约国数目,它们并没有在多大程度上限制公民权利和政治权利的范围。《公约》规定的权利范围主要反映在五个大类的权利,缔约国对这五类的侵犯权利可能会通过个人来文的方式呈送到委员会。这五大类的权利是:第一:个人人身的权利,如生命权、免受酷刑、不得被任意逮捕或拘禁。第二:逮捕或拘禁等限制人身自由应符合合法的程序及剥夺个人自由时司法的公正。第三:不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等,平等保护的原则。第四:人人有权享受思想、良心和宗教自由、有权持有主张、有自由发表意见的权利、人人有权享受与他人结社的自由;对这些权利的限制仅限于法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需。第五:直接或通过自由选择的代表参与公共事务的权利。《公约》还有些条款不在上述归类的范围内,如《公约》第1条规定的“民族自决权”,委员会在其 “意见”中指出此权利不在个人来文的范围内,以及《公约》23条规定的有关家庭关系的权利 和第 27 条规定的基于人种的、宗教的或语言的少数人享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利等。多年来,“自决权”等上述权利在国际和国内社会引起了包括政府行政机关、立法机关、法院及学者、非政府组织等在内的广泛讨论,它们主要强调了实施这些权利的困难。其中大部分的困难也是实施其他权利所面临的问题。人权条约和各国宪法规定的权利范围,对确定一个社会的性质有重要作用。在这些条款中,它们以庄严的形式表达了人类崇高的理想。但是由于语言、文化的差异,不同文化背景的国家对这些权利时可能会有不同理解,这些权利自身产生矛盾或与政府言论矛盾就不可避免,如隐私权和言论自由、公正审判和新闻自由、平等保护和宗教自由及保护国家安全等。为了更好地实现公约的目标,统一解释各项权利的含义和它们之间的界限是有必要的,也是急需解决的问题。在解释这些权利的同时还应该扩大缔约国在尊重、保护和促进这些权利的义务。当然,这些解释的工作应该由国际社会而非各缔约国国内程序来完成。长期以来,国际法从国家实践中发展了很多与大部分国家利益和行为有关的法律原则,如,外交特权与豁免、公海及专属经济区的航行权等。但国际人权条约及相关的国际法如维护和平的原则、武装冲突中的人道主义规则等的发展却与国际法发展的一般规律不一致。对大多数国家来说,人权条约规定的权利是它们追求的梦想,而不是它们现在的成就。它们的理想不是置身于政府行为之中,而是超越政府行为以上。

理想与现实之间的差距及各国文化的差异是人权目标实现的障碍。国际裁判机关不可避免地对这一差距和它产生的紧张局势反映敏感。即使是拥有自由与民主传统的国家在,法院在判决涉及个人权利的案件时,也很少能得到政治支持。法院自由裁量的余地也相应地受到限制,至少是在做出指责和规制政府行为的判决时是如此。 与国内法院比较起来,国际人权机构面临更难以克服的文化和传统的差异,就这些差异的问题在国际社会中引起了文化的普遍性与相对性的讨论。就《公民权利和政治权利公约》来说,它包括了从缔约国一致同意的禁止酷刑的条款(事实上很多国家都存在违反此条的行为),到争议激烈的权利条款,如男女平等或信仰平等,对言论自由或结社自由的限制,有关家庭的权利及参与公共事务的权利等。这正是《公约》给人权事务委员会带来的挑战,缔约国对一些权利的争论和理解的不一致,使得人权事务委员会在处理个人来文时面临很大困难。《公约》个人来文程序的严格性也说明了这一问题。人权事务委员会在成立后的15年里,共处理了有关36国的468件申诉,接受率仅为3%,而欧洲人权监督机构接受个人申诉的比例为50%。 另外,随着来文数目的增加,处理来文的专业人员的减少;越来越多的来文是以现有专业人员无法掌握的文字提交的;工作人员抽不出人力来寻找资源和人力支持委员会对违反行为的案件采取后续行动等等都是委员会在工作中面临的困难和挑战。
目前,虽然国际社会已制订大量的人权文件,但在人权规范与人权理想的实现仍取决于政治意愿的今天,这些普遍性的文件作用没有充分发挥。但可喜的是大部分国际人权公约成立了监督机构,这是半世纪前人权运动的成果。尽管这些机构有自身的不足,但起码比仅靠宣言性的文件来保护人权的方式更进步,为我们促进人权发展提供良好开端。随着批准《公民权利和政治权利国际公约》和《议定书》的国家数目日益增多及缔约国对委员会工作的重视和支持,人权事务委员会的影响力完全有可能具有普遍性。通过公约的解释和加强与缔约国的对话与合作,人权事务委员会也将会在保护公约权利方面扮演重要角色。

参考书目:
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