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国有资产管理局


关于认真贯彻落实《国有企业财产监督管理条例》的通知
1994年8月12日，国有局

各省、自治区、直辖市、计划单列市国有资产管理局（办公室、处）：
为了认真贯彻落实国务院第159号令发布的《国有企业财产监督管理条例》（以下简称《监管条例》），做组织实施工作，现就有关贯彻落实事项通知如下：
一、认真组织学习，积极贯彻落实，充分认识实施《监管条例》的重要意义。《监管条例》的发布与实施，对于进一步促进国有企业转换经营机制，加强国有资产管理，加速建立国有资产管理新体制有着十分重要的意义。各级国有资产管理部门的领导同志首先要组织本部门的干部职工深入地学习《监管条例》，领会其精神实质; 要广泛宣传其作用和意义, 提高各个方面执行《监管条例》的自觉性；要在认真学习、深刻领会的基础上，制定贯彻落实的具体措施，并把它作为当前的一项中心工作来抓紧抓好。要通过加强国有企业财产的监督管理工作，达到加强国有资产管理，巩固和发展国有经济，促进建立社会主义市场经济体制的目的。
二、各级国有资产管理部门要充分发挥国有资产管理行政主管部门的作用，履行好《监管条例》赋予的国有资产基础管理工作职责。《监管条例》明确赋予各级国有资产管理部门负责“组织清产核资、产权登记、产权界定、资产评估等基础管理工作”职能，各级国有资产管理部门要切实负起责任，做好这方面工作，为建立现代企业制度和国有资产管理新体制创造条件。
（一）有计划、有步骤地推进清产核资工作。今年，要在前几年试点工作基础上完成15万户国有企业的清产核资工作，并为明年全面完成全国清产核资工作积极做好准备。
（二）加强产权界定和产权纠纷的处理工作。当前重点抓好国有企业股份制改造、企业转让、兼并等产权变动，以及中外合资、合作及企业联营等方面的产权界定工作，对由于产权界定不清以及历史遗留等因素发生的产权纠纷，要依法进行公正调处，以保障国有企业权益不受侵犯。
（三）改进和完善产权登记工作。各级国有资产管理部门要在总结经验的基础上，改进和完善产权登记办法，包括进一步明确产权登记的法律责任，对不进行产权登记或登记不实的现象，要根据《监管条例》的规定，依情节轻重对有关企业和当事人，给予行政处罚，以保证产权登记工作的顺利进行。
（四）加强和规范资产评估管理工作。要继续认真贯彻国务院91号令，加强对资产评估的管理，对包括土地使用权、房地产权以及技术、商誉等无形资产在内的企业资产评估，要坚持统一管理、规范运作的原则，实行国有资产管理部门专职管理。
三、主动与有关部门配合，共同做好向部分国有企业派出监事会的各项工作。根据国有资产监管的需要，确定设立监事会的企业范围；制定监事会章程和工作规则；制定监事选派的资格条件、奖惩标准和有关行为规则；组织对拟担任监事人员的选派和培训工作等。要通过在国有企业设立监事会的试点工作，建立、健全全国有产权监督管理机制，明确产权责任，防止国有资产流失，保证国有资产保值增值。
四、制定并完善国有资产保值增值考核指标体系，强化国有资产经营效益的考核监督。要在调查研究的基础上，制定以资本增值与安全为核心的国有资产保值增值指标体系，建立严格的国有资产经营效益责任制。各级国有资产管理部门要具体承担起对企业国有资产保值增值指标进行考核的工作。同时，要逐步建立健全国有资产统计与分析报告制度，今后，国家国有资产管理局和各地区国有资产管理部门要分别定期向社会公布全国或各地区国有资产的总体状况、结构、分布及其运营效益等数据资料，为各级政府进行决策提供可靠的、具有权威性的依据。
五、尽快制定与《监管条例》相配套的国有资产管理法规和实施办法，使每项工作和改革措施都落到实处。为了保障《监管条例》的顺利贯彻实施，必须制订一系列相应的配套法规或办法。国家国有资产管理局按照立法计划，将在近期内单独制订或会同有关部门制订《企业国有资产保值增值指标考核办法》、《企业监事会行为规则》等一第部门行政法规。同时，各级地方国有资产管理部门也应根据当地的情况，加快地方性国有资产管理法规建设的步伐，建立健全与《监管条例》相配套的地方性配套法规。
六、地方国有资产管理部门要抓紧制定贯彻落实《监管条例》的具体方案，并在当地政府的领导下做好组织实施工作。根据《监管条例》的规定，各级国有资产管理部门是《监管条例》的组织实施单位之一。各级国有资产管理部门要在本级政府领导下，积极参加制定地方人民政府对企业的监督管理办法工作，要就当地的贯彻落实工作向本级政府提出建议报告，确定地方监管部门和监管企业、监事会组建办法、国有资产保值增值考核办法、组织实施的步骤等事项，提出具体意见，使贯彻落实《监管条例》的工作做到有计划、有措施、有检查。可以先抓试点，取得经验后，再逐步推开。
七、切实加强领导，深入调查研究，通过贯彻落实《监管条例》推动国有资产管理工作。各级国有资产管理部门要把贯彻落实《监管条例》作为今明两年的一项中心工作来抓，及时调整和充实工作计划，通过抓贯彻落实，促进各级国有资产管理部门的队伍建设、职能转变和工作改进，使国有资产管理工作上一个新台阶。各地区国有资产管理部门在贯彻《监管条例》的过程中，要及时发现和解决出现的各种新情况、新问题，认真总结试点经验，并指导工作。对于贯彻落实《监管条例》中遇到的一些重大问题，以及有什么积极的建议，请及时告我局。


[立法建议]
设立“介绍虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪”独立罪名的必要性

刘 向 东

我国《刑法》第205条第一款对“虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪”用简单罪状的形式作出了规定，该条第四款又对“虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪”的客观方面要件作出了立法解释，明确规定，“虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，是指有为他人虚开、为自己虚开、让他人为自己虚开、介绍他人虚开行为之一的。”由上述规定可以看出，“虚开行为”包括：“为他人虚开”、“为自己虚开”、“让他人为自己虚开”和“介绍他人虚开”四种行为，即行为人实施了上述四种行为中的任何一种，就符合了该罪客观方面要件，有可能得到相同的处罚。也许立法者在将四种行为的先后顺序进行安排时并不是随意地，而是根据四种行为的危害性大小从大到小进行排列的，因为四种行为在危害性上的差别是明显的，而且“介绍他人虚开”的危害性最小，排在最后。但是，《刑法》第205条第一款、第二款所规定的五个法定刑统一适用于上述四种行为，并没有区别上述四种情形而分别适用不同的法定刑。因此，将“介绍虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪”从“虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪”中独立出来，为其规定与上述三种行为适用的法定刑较低的法定刑显得尤为必要。
首先，“介绍他人虚开”与“为他人虚开”、“为自己虚开”、“让他人为自己虚开”三种行为的危害性有明显差别，若四种行为适用相同的法定刑则存在罪责刑不一致的问题。“为他人虚开”是指有开具增值税专用发票的合法资格的主体，明知对方没有货物销售或提供应税劳务，为其开具增值税专用发票，或者虽有货物销售和应税劳务，而为其开具内容不实、数额不一致的增值税专用发票的行为，是“自己为他人虚开”；“为自己虚开”是“自己为自己虚开”；“让他人为自己虚开”本身就非常明确。此三种行为都直接与自己有关，自己在其中要么是出票人，要么是受票人，出票人多为完成地方税务等有关机关下达的经营额等刚性指标而急需用出票的方式将单位业绩记载在会计帐薄中，受票人则多为偷税而用增值税发票来增加成本和费用，减少利润，从而减少应缴税额。出票人的出票行为直接危害国家的发票管理制度，而受票人的受票行为则直接危害国家的税收征管制度。“介绍他人虚开”指介绍行为人在增值税专用发票的合法主体与要求虚开的主体之间，根据双方的需要而进行沟通、撮合的行为，或者应某一方的要求，在其与相对方之间穿针引线、牵线搭桥的行为。介绍虚开人的介绍行为并不直接危害国家的发票管理制度和税收征管制度，而是通过出票人的开票和受票人的用票进行间接危害国家制度。介绍虚开行为与另三种行为人自己亲身践行行为相比，其危害性显然要小得多。
其次，“介绍他人虚开”中的“介绍”本身就直接体现了较轻的社会危害性。介绍人乃中间人，在虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票犯罪中表现为沟通、撮合、引见、提供信息、牵线搭桥等作用，而直接产生危害的是出票行为和受票行为。介绍虚开人行为的危害性表现为让已经产生犯罪意图的两个或两方多人见面、认识、熟悉。在犯罪故意的认识因素上看，介绍虚开人明知让已经产生犯罪意图的受票人、或出票人、或受票人和出票人见面可能发生虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票行为这一危害社会的结果，这里可以排除“必然性”。在犯罪故意的意志因素上看，介绍虚开人希望受票人和出票人见面，既包括介绍虚开人与受票人、出票人在同一时空下见面，也包括在介绍虚开人的撮合下一方和另一方通电话，还包括介绍虚开人不在场而几个内其引见使双方在网络上联系。在双方见面、联系上，介绍虚开人具有直接故意。但介绍虚开人在让出票人给受票人虚开发票上，采取的是放任态度，属于间接故意。因为，虽有介绍虚开人的撮合，出票人是否给受票人虚开以及受票人是否撤回开票要求，他们的意志是自由的，是介绍虚开人所不能左右的。所以，介绍虚开人危害社会的行为只能通过出票人的虚开行为来实现，介绍的实行行为的危害性要明显小于虚开的实行行为。
倘若介绍虚开人介绍的内容是概括而抽象的，其受刑罚的轻重直接由虚开者虚开的数额决定，使介绍虚开人与出票人、受票人在相同的法定刑幅度内进行量刑，对介绍虚开人就更不公平了。因此，有必要从立法上将介绍虚开行为与另三种虚开行为区别开来，冠以不同的罪名，适用不同的法定刑，只有这样才能真正体现我国刑法罪责刑相适应的原则。
最后，按我国刑法的立法例，介绍性质的罪名一般适用较轻的法定刑。我国《刑法》第八章“贪污贿赂罪”同时设有“受贿罪”、“行贿罪”和“介绍贿赂罪”，因为介绍行为的危害性明显小于受贿行为和行贿行为，在规定法定刑时，对“介绍贿赂罪”作出相对较轻的刑罚幅度。“受贿罪”的法定最高刑为死刑；“行贿罪”的法定最高刑为无期徒刑，而“介绍贿赂罪”的法定最高刑为三年以下有期徒刑，并同时规定“介绍贿赂人在被追诉前主动交待介绍贿赂行为的，可以减轻处罚或者免除处罚。”由此可见，“介绍贿赂行为”的危害性明显小于“受贿行为” 和“行贿行为”， “介绍贿赂罪”的法定刑也明显轻于“受贿罪”和“行贿罪”的法定刑。因此，设立“介绍虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪”也符合我国《刑法》的立法例。笔者认为，将“介绍虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪”从“虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪”中独立出来非常必要。特建议对《刑法》第205条进行修改，将“介绍虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪”作为第205条之一，第一款作如下规定：“介绍虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票，数额巨大，情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役，单处或并处一万元以上十万元以下罚金；数额特别巨大，情节特别严重的，给国家利益造成特别重大损失的，处二年以上七年以下有期徒刑，并处二万元以上二十万元以下罚金。”第二款规定：“介绍虚开人在被追诉前主动交待介绍虚开行为的，可以减轻处罚或者免除处罚”。




作者：刘向东，天津工业大学人文与法学院，副教授，硕士导师，
邮编300384