试析自由心证及心证公开
作者：熊丙万 鲍艳
内容摘要：自由心证原则是当今世界上多数国家所确立的一项诉讼基本原则。纵观整个西方证据制度的发展史，在欧洲大陆证据评价领域大体经历了自由评价（古典自由心证主义）——规制评价（法定证据原则）——自由评价（现代自由心证主义）的发展阶段。心证公开，尤其是心证过程公开在理论上和司法实践中存在很大的争议。本文结合我国司法实践，试寻求自由心证、心证公开、心证过程公开的理论依据和实践的可行性。
关键词：自由心证 心证公开 心证过程公开
一、自由心证主义的发展和内涵
自由心证原则是当今世界上多数国家所确立的一项诉讼基本原则。作为一项制度，自由心证制度是对法定证据制度的一种否定，纵观整个西方证据制度的发展史，在欧洲大陆证据评价领域大体经历了自由评价（古典自由心证主义）——规制评价（法定证据原则）——自由评价（现代自由心证主义）的发展阶段。［１］在古典自由心证主义下，因为当时国家权力不够强大，立法技术无法对庞大、复杂、精细的证据体系进行概括性的规制。也没有对司法自由心证进行制约的法律，因而在证据评价中存在着很大的主观随意性。但是法定证据的最大缺陷是将不同证据的不同价值加以绝对化，不同的证据有着强弱不等的证明力度，但是法官在这种制度下只能对证据和事实展开一种消极地、呆板的三段论式演绎过程。而现代自由心证制度不是对古典自由心制度的简单重复，而是对法定证据主义的一种否定，这种否定是一种包含某种联系的又肯定意义的否定，我们不妨称之为“扬弃”。
古典自由心证主义强调绝对保证法官内心思想（即心证）的自由，法官除了审判结果，有权不公开其关于案情的任何看法，具有浓厚的隐秘性和神秘感。现代自由心主义证则认为传统自由心证片面地强调法官的心证自由，使法官自由裁量权缺乏监督机制容易引发自由心证的滥用。这就要求打破心证的封闭性而构建一种开放和公开的心证，以此来否定法官单方面的心证自由，使当事人对法官的判决产生信赖。
“任何人都可以通过自己的努力获取知识，普通人都具有简单的逻辑推理和概率推理的自然能力，这就使他们可以在已经掌握的一般知识的基础上去评判那些新增加知识的可信度”，［２］人类普遍认识能力的理念，是自由心证制度得以存在的哲学基础。我国学者一般这样理解自由心证：对证据是否有证明力以及证明力的大小，法律不预先作出规定，而由法官根据内心确信去自由判断证据，从而认定案件事实。［３］
上述学者将自由心证原则理解为适用于“认定案件事实”。笔者认为，自由心证应该同时包含了认定事实和适用法律两个层面。法官在审理案件的过程中，除了要认定证据和事实之外，还必须解决法律适用这一重要问题。在这个环节，法官必须借助主观思维活动，把法律和事实结合起来，从而形成最终的判决。同时还须注意到，绝大多数法律是对社会现象的抽象概括和总结，涉及到具体问题时，法官往往需要对法律作出合理的解释。法律适用这个环节也包含了法官自由心证的这一个过程。这正如邱联恭所言：“所谓心证，狭义言之，系指法官在事实认定时所得确信之程度、状况；广而言之，系指法官就系争事件所得或所形成之印象、认识、判断或评价。”［４］
二、中国司法实践中的自由心证问题
自由心证能否作为我国法官判断证据的标准，目前虽有争议。我国部分学者认为“自由心证以主观唯心主义和不可知论为基础，与我国判断证据的马列主义指导思想和实事求是原则相违背，也不符合我国的国情”。［５］持相反观点的学者认为：“审判人员所持的立场、观点、方法决定着审判员的内心确信”，“审判员若能坚定地站在无产阶级的立场上，以唯物主义的观点、辩论的方法去判断证据，就能得出符合客观事实的正确结论。” ［６］在我国，尽管没有自由心证原则的相关规定，但是我们不能草率地认为自由心证在我国没有生存的土壤，或者我国法官审判时不存在自由心证。“在我国，没有自由心证原则是事实，是法实践中法官确确实实享有自由心证之实也是事实”。［７］
1、现代自由心证并不与唯物主义哲学相背离
辩证唯物主义哲学认为，世界是丰富多彩的，客观事物纷繁复杂而又不断发展变化，人类对客观事物的认识难免受到主客观等多方面因素的影响，具有一定的局限性。因此由法律事先把一切事物都明文规定下来的做法在理论上是荒谬的，在实践中也不可行。因此，法官对个案的认识虽也掺杂了一定的主观能动性，但也同时具有相当程度的局限性。从这个意义上说，现代自由心证原则要求法官在遵守法律规则的基础上，从理性和良心出发，凭自己的知识、经验、道德以及这种心理状态去认识具体案件事实，这相对严格的证据规则更具有客观性和科学性。从而相应地促成法官更为准确地认定案件事实，提高诉讼效率，实现诉讼程序公正、效率、效益价值的有机统一。自由心证原则在这方面的价值对每个国家的司法实践都是有益处的，这也就反驳了上述部分学者“自由心证原则不适合我国国情”这种观点。
2、现代自由心证符合我国司法实践的现状
我国民事诉讼法第71条规定：“人民法院对当事人的陈述，应当结合本案的其他证据，审查确定能否作为认定事实的根据。”有的学者认为此规定实质上蕴含着自由心证的原则。［８］不仅如此，虽然迄今理论界的主流观点一直在否定自由心证主义［９］， 但由于缺乏完备的证据规则，实践中法官在审查判断证据时却享有远超过西方法官的自由裁量权，这实质是一种“超自由心证主义”［１０］。 客观地分析我国司法现状，我们就会发现自由心证原则在审判实践中的大量运用。至于实践中认证混乱的问题，笔者认为这主要归咎于现代自由心证原则的缺失和证据规则的不完善。因此，对证据的收集和使用应当法定化，如证据的收集规则、排除证据规则、采取证据规则等；对证据的审查判断则法官可以自由化，而这些恰恰是现代自由心证原则的主要内容。
至于我国法官自由心证的内容，尚有很大的争论。尤其是法官能否在证据的可采性和证明力两方面都有自由裁量权。有学者认为“鉴于一段时期内，我国法官的职业道德、文化修养、法律素质和审判技能的实际状况，以及阻碍或破坏司法公正的力量难以彻底排除，为保障法官能够准确判断证据和真实认定事实，我国可以借鉴英美法系合理的证据制度，通过证据规则对证据能力加以严密规定以指导和约束法官，并排除外部对审判法官的非法干预。那么，在此制度之下，留给法官的心证‘自由’就主要是证明力了”。［11］笔者比较赞同这种观点，但我们同时因该看到，“我国毕竟是由法官负责对案件事实的审理，因此不能照搬英美法系的证据规则，确立繁杂的证据资格规则，同时又不能以法官的自由心证为由，对证据资格不予采用”。［12］法官在遵守证据规则的制度的前提下应该对证据资格享有一定的自由裁量权。
三、自由心证公开的内涵
公开审判是诉讼制度进步和文明的标志。诉讼活动采用公开原则的首要意义在于：能够将诉讼这种密切关系当事人利益的特殊社会活动置于当事人和公众的监督之下，既有利于审判人员严格依法认证，提高案件的证明质量;又能使当事人充分了解认证的过程和理由，提高司法判决的权威性。因此，公开原则成了现代国家的一项根本诉讼原则。我国《民事诉讼法》也有庭审过程和审判结果公开的相关规定。采取自由心证主义的国家除有类似规定之外，还规定了心证的公开。
心证公开就是指在庭审时及庭审后的裁判中，法官就所有证据所形成的内心确信，包括对案件事实和法律适用认证的过程、结论和理由，向当事人或利害关系人乃至社会公众公开，使其有所知悉、认识或理解。结合部分学者的观点［13］，笔者认为心证公开的内容应包括以下五项内容：
一是心证前提的公开，心证的条件包括人的前提和制度前提。人的前提是指优秀的法官。制度前提包括国家所颁布的法律和法规的内容应当十分严谨和翔实，漏洞较少；
二是心证过程的公开，法官是如何办案的，是如何对待当事人所提供的证据的，法官是不是遵守了程序法和实体法，是不是违反了证据法则，是不是剥夺了当事人的实体权益和程序权益，等等，应该可以为公众知道；
三是心证结果的公开，法官通过这一个自由心证着一个严密的过程得到最后的判决结果，法官需将该结果公开；
四是心证理由的公开，法官在心证过程当中采用某一证据或者认定某一事实的理由也应该公开，为社会公众所知晓；
五是“心证结果的监督机制及其监督结果的公开”，这样当法官形成错误的心证结果是，当事人能够得到及时合理的救济。
在上述自由心证公开的内容中，与心证前提、心证理由、心证结果的监督机制的公开相比，心证过程公开和心证结果的公开在理论依据、制度设计和实际操作等诸多方面更复杂、更困难。心证过程公开在整个心证自由的发展史中还是一个比较新的事务，我国现在甚至没有心证自由原则的相关规定。其次要在比较长的诉讼过程中公开法官心证的过程，无论从公开的内容上还是从程序上都需要在理论和实践中进行努力的探索。同时我们还须注意心证过程和心证结果的关系，如果在程序进行过程中，法官适时地将心证的历程开示给当事人，及时地与当事人进行沟通，以开放的心态面对当事人的意见，并以此为基础来形成最终的心证结果，那么在这种开示和交流的审理过程中，当事人由于参加结果的形成，而当然地产生了对结果的信赖和接受，从而减轻了法官在判决理由中的说理负担。也就是说，良好的心证过程公开会顺带解决因单独实行心证结果公开出现的部分问题。
四、自由心证过程公开的理论依据
作为一种诉讼程序上的设计，程序参与原则要求诉讼当事人主动参与到诉讼中来，通过自己对法官心证形成的影响来能动的影响判决结果。这不但有助于当事人实体权力的实现，也有助于通过这种程序上的正义来保障实体正义。
1、程序参与原则
程序参与原则是指“那些利益或权利可能会受到民事制裁或诉讼结局直接影响的人应当有充分的机会富有意义地参与民事诉讼的过程，并对裁判结果的形成发挥其有效的影响或作用。”［１４］民事诉讼程序的设计及运行， 必须确立与强化当事人享有的程序主体权，充分尊重当事人的诉讼权利和主体地位，“应从实质上保障其参与该程序以影响裁判形成之程序上基本权；而且，在裁判作成之前，应保障该人能得适时、适式提出资料、陈述意见；在未被赋予此项机会之情况下所收集之事实及证据，应不得迳成为法院作成判决之基础。”［１５］心证公开通过法官和当事人之间必要的信息交流，确保各方当事人具有影响诉讼过程和裁判结果的充分的参与机会，当事人获得了平衡追求程序利益和实体利益的机会，可以从中选择优先追求哪一种利益。这些正是程序参与原则的要求和体现。
2、程序公开原则
该项原则是指民事诉讼程序的每一阶段和步骤都应当以当事人和社会公众看得见的方式进行。程序公开使当事人和社会公众亲眼见到正义的实现过程，是程序公正的基本标准和起码要求，成为衡量司法程序是否公正的一个重要指标。心证公开则使法官对事实和法律上的内心认知情况适时向当事人予以必要的阐明，强化了审判过程的透明程度，体现了程序公开原则的要求。
3、程序公正原则
作为一种程序设计，心证过程公开要求体现程序正义。一方面，法官通过过程公开这个程序，既有利于当事人明确法官的观点，也有利于当事人收集提供充分详实的证据，加快诉讼的进行。从此角度言，“心证公开可提升裁判对客观真实之接近度，而成为达成正确裁判追求实体利益之手段”。［1６］另一方面，心证过程公开也是多法官展开审判，形成自由心证的一种限制。实行心证过程公开可以有效避免如下可能出现的司法不公现象：首先，可以有效防止司法腐败。法官心证的形成过程秘而不宣，为腐败提供了足够的操作空间，当事人在判决作出之前无法了解法官的心证变化过程，可当判决作出，一切为时已晚。法官对事实和法律的认定，如果当事人全程参与期间，明了法官的思维过程，就排除了法官在秘密的情况下枉法裁判的机会。第二，可以有效避免先定后审、审判空洞化倾向。先定后审是指法官早已在内心形成心证，但当事人并不知悉心证的内容，双方仍然质证和辩论，并且辩论的内容对心证没有影响，也难以达到当事人对心证结果的信赖。这也有效的防止了“庭外化为重心”的审判程序带来的审判的间接性、秘密性、专断性的色彩，符合诉讼制度民主化和法制化的基本要求。［１７］
4、程序效益原则
科学的诉讼程序有利于以最少的诉讼成本投入最大程度地满足人们对公平、正义、自由和秩序的需要，实现良好的程序诉讼效益。程序效益作为诉讼程序的一项重要价值目标，要求在保障程序公正的同时，要尽可能地降低诉讼成本，提高诉讼效率。心证公开则通过法官与当事人之间必要的信息沟通，使当事人知悉自己将要承担责任的判决的形成过程，积极地提出、收集和利用各种证据和法律资料，充分地参与诉讼，有效地促成当事人达成和解意见，尽可能在一审程序中就把案件公正合理地解决，从而在保护自身合法权益的同时也实现了程序效益的最大化。相反，如果法官不公开其心证，当事人很可能花费大量精力去探询法官的内心世界，甚至当法官已就某个事实或法律适用形成了内心确认，当事人或许还会继续耗费时间和精力来予以证明，这就在事实上造成了资源的浪费和程序的拖延，降低了诉讼的效率。
五、自由心证过程公开的适用条件
心证公开有者上述诸多诉讼价值，尤其是心证过程的公开能够克服诉讼中诸多问题，当然这在很大程度上是建立在良好的制度设计和法官素质之上的。心证过程公开被反对的原因在于其需要较高的适用条件，并非能轻易实现，而基本条件达不到，则心证公开往往难以实行，即使硬要实行也会到来诸多负面效应。如果不清楚地认识到心证过程公开的司法实践土壤，就有可能使心证过程公开纯粹变成理论论证而在实践中无容身之地，其应有的价值也就无从实现。笔者认为可以从以下几个方面来完善心证过程公开的内外部环境：
１、实行严格的法官资格限制
“保障法官能够以其法律素质、理性良知及其所熟知的经验法则、逻辑法则等形成合理心证”。［１８］根据法治发达的国家的经验，要实行心证过程公开制度，必须首先实行法官的完全职业化和专业化，实行严格的法官遴选制度。法官只有熟练的掌握法律知识，娴熟的进行法律推理和逻辑推理，熟悉各种认定事实的法律规则，才能根据实际情况做出准确的心证。
２、提高司法的独立性
自由心证的本意是法官在认定证据和事实时享有一定的自由裁量权，根据经验法则和逻辑推理对证据和事实进行判断。如果司法不独立，法官也就谈不上自由心证，即使有了心证也无法落实。司法独立又分为法院独立和法官独立两个方面，根据我国的《人民法院组织法》等相关法律法规的规定，我国实行的是法院的独立审判，并不是法官的独立审判，表现为法院管理模式行政化，如我国的审判委员会制度，法院独立审判保障机制很不健全，这就阻碍心证过程公开的实现。在众多外部因素的影响下，法官很难将其心证公开，因为其心证很可能和最终的判决不一致，有损司法权威。
３、发展和完善严密的法律法规体系
这里的法律即包括实体法律和程序法。完善的法律系统是心证过程公开的有力保障。法律系统越完善，法官的自由裁量的余地越小，法官依据法律做出的心证也就更加容易；若法律存在很多漏洞，法官在可以根据不同的法律对同一证据和事实作出多种认定时，就有可能作出背离事实较远的心证。法官有较大的裁量空间，更不容易产生让双方当事人都信服的意见，法官不得不耗费更多的精力来论证自己心证的根据，而来自于不利一方当事人的阻力也可想而知。法官在这种条件下公开其心证的过程就可能让当事人无所适从。
４、提高当事人的法律意识和参加诉讼的能力
就我国目前的司法环境来看，当事人的法律意识和能力都不强，也更习惯于我国原来的职权主义诉讼模式，他们能否适应心证公开，尤其是心证过程公开的要求值得考虑，会不会反而因此被误导，或者通过托关系等其他途径对法官施加影响都值得探讨。实质上我国当事人的法律意识和能力已经有很大提高，而且由于法律的专业性较强，当事人在现代诉讼基本上都有法律工作者参与，因此不能奢望当事人对法律法规都有较多的了解和准确的理解，这不应成为实行心证公开的实质性阻碍。
５、建立和完善对错误公开的补救措施
自由心证和心证公开要受到主客观等多方面因素的影响，在实践中难免形成错误的心证。当事人在这种情况下要有合理的途径来影响法官的自由心证，维护自身的合法权益。首先当事人在这种情况下应该可以向法官申辩，法官因该仔细考虑当事人提出的理由，并及时地改正原来错误的心证。同时在法官否定当事人的申辩时，我们还可以考虑法官将否定当事人申辩的理由写入心证结果，这样可以促使法官对当事人的申辩更加负责地处理。
关于印发《宁波市人民政府工作规则》的通知
浙江省宁波市人民政府
关于印发《宁波市人民政府工作规则》的通知
（甬政发〔2007〕37号）
各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
《宁波市人民政府工作规则》已经2007年5月18日市人民政府第1次常务会议审议通过，现予印发。
二○○七年五月二十四日
宁波市人民政府工作规则
（2007年5月18日市人民政府第1次常务会议审议通过）
第一章 总 则
第一条 宁波市第十三届人民代表大会第一次会议产生的新一届市人民政府，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公务员法》，参照《国务院工作规则》和《浙江省人民政府工作规则》，结合本市实际，制定本规则。
第二条 市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领全局，加快推进和谐社会建设，坚决贯彻党的路线、方针、政策和省委、省政府的总体部署，严格执行国家法律、法规，按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，全面履行政府职能，努力把现代化国际港口城市建设全面推向新阶段，建成具有现代化国际港口城市显著特征的民乐之城、和谐之城、文明之城。
第三条 市政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；坚持全心全意为人民服务的宗旨，忠于职守，服从命令，顾全大局，关注民生，努力建设以人为本、执政为民的服务政府，务实高效、勤政廉洁的责任政府，行为规范、公正透明的法治政府。
第四条 市政府在中共宁波市委领导下开展工作，自觉接受市人大及其常委会的法律监督和工作监督以及市政协的民主监督。充分发挥各级政府和各部门的作用，实行科学民主决策，发挥综合行政效能，坚持依法行政，接受人民监督，建立规范、协调、透明、高效的运行机制。
第五条 市政府各部门在市政府统一领导下开展工作，依照法律、法规和规章行使职权。要进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，推进电子政务，提高行政效能，切实贯彻市政府各项工作部署。
第二章 组成人员职责
第六条 市政府由下列人员组成：市长、副市长、市长助理、秘书长，市政府组成部门的委、办主任和局长。
第七条 市政府实行市长负责制。市长领导市政府的全面工作。副市长、市长助理协助市长工作。
第八条 市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议。市政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议、市政府常务会议审议通过。
第九条 副市长、市长助理按分工负责处理分管范围内的工作。受市长委托，可牵头负责协调跨分管范围的工作或其他专项任务，并可代表市政府进行外事活动。
第十条 秘书长在市长领导下，负责安排处理市政府的日常工作，协调落实市政府决定事项和市长交办事项。副秘书长按分工，协助副市长联系、协调有关工作。
第十一条 市政府组成部门的各委、办主任和局长对市政府负责，同时按职责范围要求，对本部门的工作负全责。
审计局在市长和上级审计机关的双重领导下，依照法律、法规规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第三章 全面履行政府职能
第十二条 市政府及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
第十三条 加强经济调节。坚决贯彻执行党中央、国务院的宏观调控政策，综合运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行。积极增强自主创新能力，调整和优化经济结构，转换经济发展模式，统筹区域、城乡经济协调发展，努力实现经济增长、就业增加、物价稳定、财政收支平衡等宏观经济政策目标以及节能减排等约束性目标。
第十四条 推进市场监管。创造公平有序的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，形成与国际通行规则接轨的市场运行制度。
第十五条 创新社会管理。按照构建和谐社会要求，努力推进民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会建设。深入研究社会管理规律，加强社会管理体制的建设和创新，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，逐步形成能够全面表达社会利益、有效平衡社会利益、科学调整社会利益的利益协调机制。综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，促进社会公平正义。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。
第十六条 强化公共服务。完善公共政策，健全公共服务体系，创新市场化运作模式，努力增加公共产品和服务的供应。建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。
第四章 实行科学民主决策
第十七条 市政府及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，自觉运用前期预测、效益评估、论证听证、比选择优等决策手段，实行依法决策、科学决策和民主决策，逐步建立行政决策责任追究制度。
第十八条 凡涉及全市国民经济和社会发展计划、财政预算、城市总体规划、近期建设规划和重要专项规划、重大改革方案和政策措施、重要资源配置和社会分配调节、重大建设项目等关系全局的重大决策，以及地方性法规草案和市政府规章、重要的规范性文件，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论和决定。
第十九条 各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究、充分的前期工作或发展规划为依据，广泛的调查研究；专业性强的还应经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及下级政府的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
第二十条 市政府在作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
第二十一条 各部门必须坚决贯彻落实市政府的重大决策，建立反应灵敏、科学有效的决策信息反馈机制和决策实施效果评估机制，及时跟踪和反馈执行情况，并提出完善深化的意见和建议。市政府办公厅要加强督促检查，确保政令畅通。
第五章 推进依法行政
第二十二条 市政府及各部门要按照依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求行使行政权力，强化责任意识，不断提高依法行政的能力和水平。
第二十三条 市政府根据经济发展、社会进步和全面开放、加强自主创新的需要，适时提出法规议案、制定行政规章，修改或废止与经济、社会发展不相适应的规章，确保法规议案和行政规章的质量。
第二十四条 提请市政府讨论的法规草案和审议的行政规章草案由市政府法制机构审查或组织起草，行政规章解释的具体工作由市政府法制机构承办。
第二十五条 建立健全政府信息公开制度。除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的事项外，市政府及各部门所掌握的政府信息应当通过有效途径向社会公众和利益相关人公开。建立与人民群众利益密切相关的重大事项的社会公示制度，保障社会公众的知情权和参与权。政府信息公开应当及时、准确、充分。
第二十六条 建立健全各县（市）、区政府和市政府各部门规范性文件备案制度。各县（市）、区政府和市政府各部门制定的规范性文件应当及时报送市政府备案。市政府法制办负责处理县（市）、区政府和市政府规范性文件的备案登记和审查工作。审查中发现县（市）、区政府和市政府规范性文件存在与上位法抵触或者超越权限、违反程序的，应当报请市政府责令修改或者予以撤消。
第二十七条 按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责和权限，继续完善相对集中行政处罚权，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。严格实行执法责任制和执法过错追究制，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。
第六章 提高工作效能
第二十八条 市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排和季度、月度等阶段性工作计划，并根据形势和任务的变化及时作出调整。
第二十九条 市政府在年初提出年度重点工作目标，确定需要讨论的法规草案和审议的行政规章草案、市政府召开的重要会议和制发的公文等事项，形成市政府年度工作安排。
第三十条 按照《行政许可法》和国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》的要求，进一步推进本市行政审批制度改革，大力压缩行政审批项目。凡不符合《行政许可法》规定的行政审批事项，坚决予以取消。对确需保留的行政审批事项，要精简程序，公开透明，规范操作，并按电子政务的要求逐步实现网上办理。涉及几个部门的审批事项，应当确定一个机构统一受理并转告有关部门分别提出意见后统一办理；有条件的要实行联合办理、集中办理。
第三十一条 树立绩效观念，建立健全行政绩效考核机制。各部门要切实建立内部工作责任制，探索建立绩效评价和考核制度，形成客观公正、奖惩分明的激励机制。
继续完善行政效能监察体系，不断提高行政效率。进一步发挥绩效审计的作用，扩大绩效审计范围，推动绩效审计工作科学化、制度化、规范化。
第三十二条 市政府及各部门要进一步加强督促检查，建立健全规范化的督促检查工作机制，对市政府的重大决策和各阶段的重点工作落实情况，及时进行督促检查，确保政令畅通。
第七章 加强行政监督
第三十三条 市政府要自觉接受市人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，逐步建立行政质询制度，依法备案行政规章；接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
第三十四条 市政府及其各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受人民法院行政审判监督；市政府各部门要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对行政审判监督和专项监督中发现的问题，要认真查处和整改并向市政府报告。
第三十五条 加强行政系统内部监督，严格执行《中华人民共和国行政复议法》及规范性文件审查、备案制度，及时发现并纠正违反法律、法规和规章的规范性文件，以及违法或者不当的具体行政行为，并主动征询和认真听取下级政府及其部门的意见和建议。
第三十六条 市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通；市政府领导及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信，并督促抓好落实。
第三十七条 市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督，重视新闻媒体报道和反映的问题，对重大问题各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。要加强政府网站建设，发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施的监督。
第八章 会议制度
第三十八条 市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议制度。
第三十九条 市政府全体会议由市政府组成人员组成，由市长召集和主持。市政府全体会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院、省委、省政府、市委的重要指示、决定和会议精神，以及市人大的重要决议；
（二）讨论决定市政府工作中的重大事项；
（三）部署市政府的重要工作；
（四）通报全市重要情况。
市政府全体会议一般每半年召开一次，视情可适当增加次数，并根据需要可扩大到有关部门、单位和县（市）、区政府负责人。
第四十条 市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长组成，由市长或受市长委托的常务副市长召集和主持。办公厅主任、副秘书长、办公厅副主任及县（市）、区和市政府有关部门（单位）主要负责人根据议题需要列席。
会议的主要任务是：
（一）传达贯彻中央、省重要会议、文件和中央、省、市委主要领导的重要指示、批示精神，研究本市贯彻落实意见；
（二）研究落实国务院、省政府的决定和命令；
（三）研究决定事关全局性的重大事项。主要有：市委重大决策事项和市人大及其常委会决议的落实措施；提请市委审议的有关事项；以市政府名义作出的重要决策；城市规划的制订或修编，行政区划变更及调整；政府年度工作目标计划；事关民生的重大改革或决策；
（四）研究决定提请市人大或市人大常委会审议的有关事项。主要有：政府工作报告；国民经济和社会发展计划、财政预算以及执行情况的报告；地方立法草案；荣誉市民推荐意见；市政府需提请市人大或市人大常委会审议的其他事项；
（五）制定或修订政府规章；
（六）分析经济运行和社会发展形势，制定促进经济社会发展的政策与措施。主要有：统筹区域、城乡发展的重大对策；增强自主创新能力、推进创新型城市建设的政策；推进综合改革、全面开放方面的重要举措；生态市建设以及节能减排方面的工作措施；加快构建和谐社会方面的重要决定或决策等；
（七）交流沟通前阶段工作情况，着重研究部署下阶段工作，及时处理政府工作中需要统筹协调的问题；
（八）研究确定以市政府名义组织的重大活动方案，讨论通过全国或全省性活动的申办建议；
（九）研究提出对重大事件的处理意见；
（十）讨论研究政府自身建设方面的重大问题；
（十一）讨论决定对政府系统单位、行政领导的奖惩事项；
（十二）其他需要列入市政府常务会议讨论的事项。
市政府常务会议一般每月不少于二次，具体根据需要确定。
第四十一条 提请市政府全体会议、市政府常务会议讨论的议题，由市政府分管领导协调或审核后提出，报市长确定。市政府全体会议、市政府常务会议的组织工作由秘书长负责，市政府办公厅具体落实，文件和议题于会前送达与会人员。
第四十二条 市政府领导不能出席市政府全体会议、市政府常务会议，向市长请假；如对议题有意见或建议，可在会前提出。
第四十三条 市政府常务会议的纪要由市长或受市长委托的常务副市长签发；会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时报道。新闻稿须经秘书长或有关副秘书长审定，如有需要报市长审定。
第四十四条 市政府及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。应由各部门召开的全市性会议，不得要求以市政府的名义召开，不得邀请县（市）、区人民政府负责人出席，确需邀请的须报市政府批准。全市性会议应尽可能采用电视电话会议、视频会议等快捷、节俭的形式召开。
第九章 公文审批
第四十五条 各地区、各部门报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。除市政府领导交办事项和必须直接报送的事项外，一般不得直接向市政府领导个人报送公文。各部门报送市政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。
第四十六条 各地区、各部门报送市政府审批的公文，由市政府办公厅根据规定程序办理，按照市政府领导分工呈批，重大事项报市长审批。
第四十七条 市政府公布的行政规章、决定、命令，向市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会提出的议案，人员任免，由市长签署。
第四十八条 以市政府名义发文，属于市政府分管领导职责范围内的事项，由市政府分管领导签发，涉及其他副市长工作分工的，经有关副市长会签后，由市长或主持工作的副市长签发；涉及全局性重要内容的，由市长或经市长授权后由主持工作的副市长签发。
以市政府办公厅名义发文，由市政府秘书长或办公厅主任签发，或委托分管副秘书长或办公厅副主任签发；如有需要，可由市政府分管领导签发或核报市长签发。
第四十九条 各级政府和部门制发的公文，必须符合法律、法规和规章，党和国家的方针、政策，并遵守WTO规则；所提出的措施和办法应切合实际，具有可操作性。凡是面向市民、企业和社会的公文，应通过政府公报、政府网站等，及时对外公布；涉密公文，应严格执行有关保密规定。
第五十条 市政府及各部门要进一步精简公文，部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，不得要求市政府批转或市政府办公厅转发。要加快网络化办公进程，提高公文办理的效率。
第十章 作风纪律
第五十一条 积极倡导理论联系实际的学风。市政府及各部门的领导应努力学习理论知识、科技知识、法律知识和各项业务知识，密切关注国际国内社会经济发展的趋势和规律，不断充实新知识，丰富新经验。市政府通过举办理论学习会等方式，组织学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识。理论学习会由市政府领导及各部门负责人参加，一般每两月安排一次。
第五十二条 市政府领导要深入基层，考察调研，了解情况，指导工作，解决实际问题。下基层应轻车简从，减少陪同和随行人员；不要下级政府负责人到辖区分界处迎送，不吃请，不收礼。
第五十三条 市政府领导不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电，不题词。因特殊需要发贺信、贺电和题词，一般不公开发表。
第五十四条 市政府领导出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排，按市委有关规定办理。
第五十五条 市政府组成人员要严格遵守市委有关廉政建设的规定，严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第五十六条 市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为。代表市政府发表讲话或文章，以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市政府同意。
第五十七条 市政府组成人员必须严格执行报告和请假制度。市长出访、出差或休假，应事先向市委报告，并由秘书长通报市政府其他领导；副市长、市长助理、秘书长离甬出访、出差和休养，应事先报告市长，由市政府办公厅通报市政府其他领导。
各部门主要负责人离市外出，应事先报告市政府分管市长，并报市政府办公厅（值班室）备案。
第五十八条 市政府及各部门要实行政务公开，规范行政行为，增强服务观念，认真履行职责，树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；不得用公款相互送礼和宴请，不得接受下级的送礼和宴请；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
